بخش بزرگی از بودجه کل کشور به بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت اختصاص دارد. بخشی که یکی از پیوست‌های حجیم بودجه چه از نظر ابعاد مالی و چه از نظر فرم است، اما به رغم حجم بزرگ آن، یکی از نامفهوم‌ترین و پیچیده‌ترین بخش‌های بودجه است؛ بخشی که بر خلاف سایر بخش‌های بودجه توجه زیادی به آن نمی‌شود و حساسیت زیادی چه در جامعه، چه در رسانه‌ها برنمی‌انگیزد.
معمولا توجه عمومی و حتی توجه متخصصان به جدول‌های بودجه عمومی و اعتباراتی است که پول نفت و مالیات را بین دستگاه‌های اجرایی، نهادهای نظامی، مذهبی، تبلیغاتی و… تقسیم می‌کند، در حالی که آنچه زیر پوست بودجه و در حجم انبوه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت می‌گذرد نیز خبرهایی هست که کمتر به آن پرداخته میشود.
حجم بودجه شرکت‌ها معمولا بیشتر از بودجه عمومی دولت است. به عنوان مثال در بودجه کل کشور در سال ۱۴۰۱ بودجه شرکت‌ها ۱/۵ برابر بودجه عمومی است.
بودجه شرکت‌ها در واقع حساب دخل و خرج داخلی شرکت‌ها و موسساتی است که به نوعی وابسته به دولت محسوب می‌شوند، اما ساختار اداره مالی آنها مستقل است.
جزئیات دخل و خرج شرکت‌ها مشخص نیستند، اما عدد و رقم‌ها ذیل یک سری عنوان دسته‌بندی شده‌اند.
به طور مشخص منابع شرکت‌ها در هفت گروه «درآمدها»، اعتبارات و بودجه‌های «جاری» و «عمرانی»، وام‌های داخلی و خارجی، دارایی‌ها جاری و سایر دریافت‌ها دسته‌بندی شده‌اند.
مصارف شرکت‌ها نیز به همین ترتیب در ۱۱ گروه دسته‌بندی شده‌اند که عنوان مهم‌ترین آنها «هزینه‌ها» است. پرداخت سود ویژه، سود سهام، بازپرداخت وام‌ها، افزایش دارایی جاری و… سایر مصارف شرکت‌ها هستند.
در اسناد بودجه دقیقا مشخص نشده این هزینه‌ها و درآمد شرکت‌ها چه چیزهایی هستند و چطور محاسبه شده‌اند. این اطلاعات قاعدتا باید توسط هیات مدیره شرکت‌ها آماده شده و در مجمع عمومی آنها به تصویب رسیده باشد، اما صورتجلسه این مصوبات که شرکت‌های وابسته به دولت محسوب می‌شوند، در دسترس عموم قرار ندارند. نهادهای نظارتی مجلس هم بارها درباره نداشتن دسترسی و نظارت بر بودجه شرکت‌ها اظهار نارضایتی کرده‌اند. بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بزرگ‌ترین بخش بودجه است که در جریان رسیدگی نمایندگان به قانون بودجه بررسی نمی‌شود.
حتی مشخص نیست نهادهای نظارتی، مثل دیوان محاسبات در چه سطوحی بر گردش مالی شرکت‌ها نظارت می‌کنند. صورت درآمدها و هزینه‌های شرکت‌ها و دخل و خرج مصوب هیات مدیره‌ها و مجامع عمومی شرکت‌ها را چه مراجعی کنترل می‌کنند.
وقتی بودجه عمومی، با وجود تعبیه لایه‌های نظارتی، محملی برای فساد و توزیع رانت است، قطعا بودجه شرکت‌ها فضای مساعد‌تری برای فساد به وجود می‌آورد. عدم شفافیت، با وجود گردش مالی بالای بسیاری از این شرکت‌ها، زمینه مساعدی برای بروز فساد در اشکال گوناگون است؛ فسادی که می‌تواند به اشکال مختلفی به وجود بیاید؛ از محاسبه و تقسیم سودهای ویژه گرفته تا هزینه‌تراشی‌های صوری که اطلاعات و اخبار آن حتی به گوش نمایندگان مجلس هم نمی‌رسد.
ساختار بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت
بودجه شرکت‌ها به عنوان یکی از کتابچه‌های پیوست بودجه سالانه کل کشور منتشر میشود. در این بودجه شرکت‌ها به دو بخش تقسیم می‌شوند.
۱- شرکت‌های سودده و سر به سر: شرکت‌هایی‌اند که حساب درآمدهایشان از هزینه‌هایشان بیشتر یا برابر است. طبق قانون ۵۰ درصد سود ویژه شرکت‌های سودده و همین سود سهام آنها به حساب خزانه واریز و به بودجه عمومی تزریق میشود. این مبلغ البته در مقیاس بودجه چندان زیاد نیست، چراکه اغلب شرکت‌ها و بانک‌ها یا شرکت‌های سر به سرند، یعنی حساب درآمدها و هزینه‌هایشان برابر است.
ممکن است اسم شرکت‌های «سودده و سر به سر» این تصور را به وجود بیاورد که این شرکت‌ها منبع درآمدی برای دولت هستند، اما در واقعیت حساب و کتاب‌ها نشان می‌دهد دست آخر دولت باید یک چیزی هم روی سود و درآمد این شرکت‌ها بگذارد و به عنوان بودجه در اختیار آنها قرار دهد.
در بودجه ۱۴۰۱ کل سود سهام شرکت‌های دولتی (۵۰ درصد سود ویژه و سود سهام) که به حساب خزانه واریز میشود کمتر از ۲۵ هزار میلیارد تومان است. این رقم حدود یک درصد کل منابع بودجه عمومی است، اما از آن سو در بودجه عمومی مبالغی به عنوان بودجه این شرکت‌ها در نظر گرفته شده که بیشتر از آورده‌ای است که شرکت‌های سودده به خزانه واریز می‌کنند. در همین قانون شرکت‌های سودده نزدیک ۳۰ هزار میلیارد تومان هم از بودجه عمومی دولت اعتبار می‌گیرند که پنج هزار میلیارد تومان بیشتر از کل سودی است که به دولت پرداخت می‌کنند.
بر اساس اطلاعات مندرج در لایحه بودجه ۱۴۰۱، شرکت‌های سودده حدود ۱۴۵۴ هزار میلیارد تومان درآمد و ۱۲۹۳ هزار میلیارد تومان هزینه دارند. با این حساب ۱۶۱ هزار میلیارد تومان می‌ماند که حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان آن صرف مالیات و حدود ۲۵ هزار میلیارد تومان هم تحت عنوان سود ویژه و سود سهام به خزانه واریز میشود. مابقی این مبلغ صرف سایر مصارف از جمله تسویه بدهی‌ها، هزینه‌های سرمایه‌ای و افزایش دارایی‌ها میشود.
۲- شرکت‌های زیان‌ده: تعداد این شرکت‌ها در بودجه سالانه چندان زیاد نیست، اما گردش مالی آنها بسیار بالا است. همان طور که از عنوان این شرکت‌ها پیدا است، دخل و خرج‌شان با هم نمی‌خواند. هزینه‌های این شرکت‌ها بیشتر از درآمدهای آنها است و بودجه باید برای جبران آنها فکری کند.
معمولا این زیان از طریق بودجه عمومی جبران میشود، یعنی دولت به میزان کسری این شرکت‌ها از محل درآمدهای نفتی و مالیات مبالغی را در ردیف‌های بودجه برای این شرکت‌ها پیش‌بینی می‌کند.
در بودجه سال ۱۴۰۱ در مجموع ۲۳ شرکت دولتی و دو بانک زیان‌ده قرار دارند که حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی بودجه (نزدیک ۷ هزار میلیارد تومان اعتبارات جاری و حدود ۴۸۰۰ میلیارد تومان اعتبارات عمرانی) برای شرکت‌های زیان‌ده در نظر گرفته شده است.
بررسی نمونه‌های موردی
برای روشن‌تر شدن موضوع خلاصه وضعیت سه شرکت مهم در بودجه شرکت‌ها در سال ۱۴۰۱ را بررسی میکنیم:
یک، «صدا و سیما» به عنوان زیان‌ده‌ترین شرکتی که دست کم از نظر مالی وابسته به دولت محسوب میشود.
دو، «شرکت ملی نفت» به عنوان سودده‌ترین شرکت دولتی
و سوم «بانک سپه» که پس از ادغام موسسات اعتباری و بانک‌های وابسته به نیروهای مسلح تبدیل به بزرگ‌ترین و زیان‌ده‌ترین بانک دولتی شده است.
گردش مالی؛ صدا و سیما
صدا و سیما، یکی از بزرگ‌ترین مجموعه‌های اداری در ایران است که از نظر مدیریتی و سیاسی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی اداره میشود، اما از نظر مالی یک شرکت وابسته به دولت محسوب میشود. دولت در اداره تشکیلات صدا و سیما هیچ نقشی ندارد، اما تنظیم بودجه و تامین مالی آن باید از طریق منابع دولتی انجام شود.
گردش مالی صدا و سیما بیش از دو برابر رقمی است که تحت عنوان «بودجه صدا و سیما» در رسانه‌ها و فضای عمومی مورد توجه قرار می‌گیرد. در واقعیت بخش قابل توجهی از منابع مالی صدا و سیما از محل تبلیغات و فعالیت‌های اقتصادی سازمان تامین میشود که هیچ اطلاعات جزئیاتی درباره آن به صورت عمومی در دست نیست.
به عنوان نمونه در بودجه سال ۱۴۰۱، پیش‌بینی شده مخارج و هزینه‌های صدا و سیما در طول این سال حدود ۱۰ هزار و ۲۸۴ میلیارد تومان باشد اما پیش‌بینی درآمدهای صدا و سیما بیش از ۵۴۰۰ میلیارد تومان نیست. با این اوصاف مابقی این پول، یعنی حدود ۴۹۰۰ میلیارد تومان باید از محل بودجه عمومی تامین شود.
گردش مالی قابل توجه صدا و سیما، گستره اثر آن، جهت‌گیری سیاسی و از همه مهم‌تر عدم شفافیت باعث شده تا صدا و سیما یکی از کانون‌های بالقوه فساد اقتصادی، سیاسی در ایران باشد.
معلوم نیست هزینه‌های ۱۰ هزار میلیاردی صدا و سیما صرف چه کارهایی میشود. چقدر از آن صرف پرداخت حقوق چه تعداد کارمند میشود. چقدر پول صرف ساخت و تولید چه برنامه‌هایی میشود، چقدر پول برای توسعه فیزیکی هزینه میشود و چقدر از منابع صدا و سیما که در واقع اموال عمومی است، صرف پیش‌برد اهداف سیاسی و تامین منافع شخصی و گروهی افراد و گروه‌های خاص میشود.
نمونه دوم: شرکت ملی نفت ایران
شیر فلکه بودجه سالانه ایران دست شرکت ملی نفت ایران است، این شرکت در میان تمام شرکت‌های وابسته به دولت پرسودترین شرکت دولتی نیز محسوب میشود.
بودجه سال ۱۴۰۱ بیش از ۲۲۲ هزار میلیارد تومان درآمد و حدود ۱۱۰ هزار تومان هزینه برای شرکت ملی نفت پیش‌بینی شده است. از این میان چیزی حدود پنج هزار میلیارد تومان مالیات و ۹۹۰۰ میلیارد تومان سود به حساب دولت واریز خواهد شد. این رقم به تنهایی معادل ۴۰ درصد کل سودی است که همه شرکت‌های دولتی سودده، تحت عنوان سود ویژه و سود سهام دولت به خزانه واریز می‌کنند.
با این همه میزان هزینه‌ها و بدهی‌های انباشته شرکت ملی نفت هم بسیار زیاد است. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره سهم نفت و گاز از بودجه ۱۴۰۱ گفته شده تعهدات بازپرداخت وام‌های داخلی و خارجی شرکت ملی نفت ایران در سال آینده نزدیک ۱۱۸ هزار میلیارد تومان است. چیزی حدود ۱۷۰ هزار میلیارد تومان نیز به عنوان هزینه‌های سرمایه‌ای این شرکت در سال ۱۴۰۱ پیش‌بینی شده است. اما از آن سو مهم‌ترین منبع درآمد شرکت ملی نفت، سهم ۱۴/۵ درصدی از فروش و صادرات نفت خواهد بود. نکته مورد تاکید در گزارش مرکز پژوهش‌ها این است که هزینه‌های شرکت نفت قطعی است، اما سرنوشت تحقق درآمدهای پیش‌بینی شده نامعلوم است. این درآمدها با این فرض پیش‌بینی شده که ایران روزانه یک میلیون و ۲۰۰ هزار بشکه نفت به قیمت ۶۰ دلار صادر کند. اگر به هر دلیلی این اتفاق نیفتد، بحران مالی در شرکت ملی نفت ایران ابعاد پیچیده‌اری پیدا خواهد کرد.
با اینکه گزارش‌هایی درباره حساب و کتاب کلی مالی شرکت ملی نفت منتشر میشود، اما این شرکت یک نهاد غیرشفاف با گردش مالی بالا و طبیعتا یکی از کانون‌های بالقوه فساد است. سال‌ها است اطلاعات مربوط به تولید و صادرات نفت به دلیل «محرمانگی» منتشر نمی‌شود. معلوم نیست روابط میان این شرکت و واسطه‌گران داخلی و خارجی که در میان آنها اشخاص و نهادهای بانفوذی نظامی و امنیتی حضور پررنگی دارند، چگونه و در چه سطحی تامین میشود. چه کسی تعیین می‌کند چه میزان نفت در کدام روز و به چه قیمتی به کدام واسطه داخلی یا خارجی در ازای چه تضمینی داده شود. حاشیه سود و تخفیف‌های ویژه به مشتریان خاص چگونه تعیین شود، قراردادهای توسعه با چه شرکت‌ها و نهادهای بسته شود و… در فرایند غیرشفاف تصمیم‌گیری درباره هر کدام از این موارد، فضا برای رد و بدل شدن غیرقانونی میلیون‌ها دلار پول مهیا است.
نمونه سوم: بانک سپه
بانک سپه یکی از قدیمی‌ترین و کم‌حاشیه‌ترین بانک‌های دولتی در ایران است، تا دو سال پیش این بانک در فهرست شرکت‌ها و بانک‌های سودده و سر به سر قرار داشت، اما در پی تحولات ساختاری که از سال ۱۳۹۸ در این بانک انجام شده، حالا بانک سپه با اختلاف به زیان‌ده‌ترین بانک و شرکت دولتی تبدیل شده است.
در پی بالا گرفتن بحران بانک‌ها و موسسات اعتباری، پروژه ادغام بانک‌های نظامی در سال ۱۳۹۸ کلید خورد و سرانجام در میانه‌های سال ۱۳۹۹ پنج بانک وابسته به نهادهای نظامی در بانک سپه ادغام شدند. بانک‌های انصار (وابسته به سپاه)، قوامین (وابسته به نیروی انتظامی)، مهر اقتصاد (وابسته به بسیج)، حکمت ایرانیان (وابسته به ارتش) و موسسه اعتباری کوثر (وابسته به وزارت دفاع) رسما در بانک سپه ادغام شدند.
در بودجه سال ۱۴۰۱ زیان بانک سپه بالغ بر ۳۵ هزار میلیارد تومان است که بر اساس توضیحات بودجه قرار است از محل «سایر» جبران شود، اما آنچه مشخص است جبران این هزینه، از منابع بانک مرکزی یا هر کانال دیگری آثار مخرب تورمی در پی خواهد داشت.
دقیقا معلوم نیست سهم هر کدام از بانک‌های وابسته به نهادهای نظامی در افزایش زیان بانک سپه چقدر است، همین طور که معلوم نیست این بانک‌ها و موسسات اعتباری، پیش از ادغام چه فعالیت‌های مالی داشته‌اند. بانک‌ها و موسسات مالی وابسته به نهادهای نظامی، به دلیل ذات فعالیت‌های اقتصادی نهادهای نظامی به خصوص سپاه، بسیج و نیروی انتظامی، در مظان اتهام فساد و پولشویی قرار دارند؛ ادغام این بانک‌ها در بانک سپه، دامنه این فساد بالقوه را به بانک سپه نیز می‌کشاند.
