در تاریخچه فساد شهرداری سال‌های ۱۳۶۸ و ۱۳۶۹ نقطه عطف بسیار مهمی است؛ در این دو سال دو مصوبه مهم به تصویب شورای عالی شهرسازی و کمیسیون ماده پنج رسید. یکی که به شهرداری‌ها اجازه می‌داد از محل فروش تراکم مازاد برای خود درآمد کسب کنند و دیگری اختیارات تقریبا نامحدودی برای صدور مجوزهای غیرمتعارف در اختیار شهرداران قرار می‌داد؛ دو تصمیم سرنوشت‌ساز که فتیله فساد شهرفروشی را در شهرداری تهران روشن کرد.
پیش از این هم فساد و ساخت‌وسازهای غیرقانونی‌ها در شهرداری‌ها وجود داشت، اما ابعاد، گستره و نوع آن هرگز به این اندازه نبود:
«تا سال ۱۳۶۸ بیشتر تخلفات شهری ساخت‌وسازهای بدون مجوز و در محدوده‌های نامناسب و حاشیه شهر بود. اما از این تاریخ به بعد آن شکلی از ساخت‌وساز غیرقانونی در سازوکار رسمی شهرداری تهران رسمی شناخته می‌شود که نه از جنس ساخت‌وساز غیررسمی متعلق به حاشیه‌نشینان و زاغه‌نشین‌ها، بلکه متعلق به طبقه‌ای است که توان پرداخت جریمه‌های ساختمانی را داشته باشد و نه به قصد تأمین سرپناه، بلکه با نیت سرمایه‌گذاری دست به ساخت و ساز بزند. شهرداری از این تاریخ به بعد در تضاد با منطق “قاعده‌مند کردن” برنامه‌ها و مدیریت شهری، سیاست‌هایی را در پیش می‌گیرد که بتواند قاعده‌ها را نقض کند.»
توجیه و فلسفه تراکم‌فروشی، تضمین استقلال مالی و افزایش درآمدها برای توسعه شهر بود؛ اما این ضمانت‌نامه نه‌تنها هیچ حد و مرزی نداشت، بلکه در غیاب طرح‌های جامع و تفصیلی، عملا اختیار نامحدودی به شهرداری‌های و مدیران شهرداری داد تا در ازای دریافت پول فضای شهر را در اختیار سرمایه‌داران و خرده‌سرمایه‌داران قرار دهند.
ارزش مجوزهایی که مدیران شهرداری آن را امضا می‌کردند وسوسه‌برانگیر بود. امضای شهرداران به مالکان و بساز و بفروش‌ها اجازه می‌داد، خانه‌های یکی، دو طبقه و خانه‌باغ‌های شهر را بکوبند و ساختمان‌های چند طبقه چند ده واحدی در کوچه‌های ۶ متری و ۱۰ متری بسازند. واحدهایی که ارزش هر کدام از چند ده سال درآمد متوسط خانوار شهری بیشتر بود.
برای اینکه مقیاسی از ارزش تراکم‌فروشی در آن زمان داشته باشیم، کافی است ۳۰ سال به عقب برگردیم و با عدد و رقم حساب کنیم، تراکم‌فروشی چقدر برای چه کسانی سود و منفعت داشته است.
در این محاسبات اثر تورم، چه روی افزایش قیمت ساخت و چه روی افزایش قیمت مسکن در نظر گرفته نشده. فرض کردیم هزینه ساخت و هم قیمت مسکن و هم هزینه استهلاک سرمایه به طور متناسب و هماهنگ افزایش پیدا کرده‌اند.
تهران، سال ۱۳۷۲؛ متوسط قیمت هر متر مربع زمین یا ساختمان کلنگی حدود ۵۰ هزار تومان است. یک بساز و بفروش می‌تواند با ۵۰ میلیون تومان یک زمین هزار متری بخرد.تراکم پایه ۱۲۰ درصد است، یعنی توی این زمین امکان ساخت ۲۱۰۰ متر مربع مسکونی وجود دارد. ارزش تورمی سال ۱۳۷۲ در سال ۱۳۹۹ بیش از ۶/۵ میلیارد تومان است.
همان موقع میانگین قیمت هر مترمربع واحد مسکونی در تهران حدود ۵۲ هزار تومان بود. یعنی به عبارتی ارزش این ۲۱۰۰ متر واحد مسکونی حدود ۱۱۰ میلیون تومان محاسبه می‌شد. در حال حاضر هزینه ساخت بین یک چهارم تا یک پنجم متوسط قیمت یک متر مربع واحد مسکونی است، فرض کنیم در سال ۱۳۷۲ این نسبت حدود یک سوم باشد. در این صورت هزینه ساخت۲۱۰۰ متر واحد مسکونی حدود ۳۵ میلیون تومان است که برای احتیاط آن را ۴۰ میلیون فرض میکنیم. در این صورت حداقل سود بساز بفروشی در این زمین نزدیک ۲۵ میلیون تومان است. ۳۰درصد سود خالص، بدون ریسک و مقاوم در برابر تورم.
حالا فرض کنیم مالک بتواند دو برابر تراکم پایه را به بهای یک پنجم قیمت زمین از شهرداری بخرد. یعنی چیزی حدود ۱۰ میلیون تومان به شهرداری بدهد، در عوض به جای ۱۲۰ درصد ۲۴۰ درصد تراکم بگیرد،به جای چهار طبقه، هشت طبقه بسازد یا به عبارتی به جای ۲۱۰۰ متر و به جای ۴۲۰۰ متر مربع مسکونی بسازد.
چه اتفاقی می‌افتد؟ در حالی که سرمایه اولیه زمین ثابت است، با اضافه شدن ۱۰ میلیون تومان حق حساب شهرداری و دو برابر شدن هزینه ساخت، حجم کل سرمایه‌گذاری به حدود ۱۳۰ میلیون تومان می‌رسد، در صورتی که ارزش ملک حدود ۲۲۰ میلیون تومان برآورد می‌شود. یعنی ارزش سود خالص، به قیمت سال ۱۳۷۲ نزدیک ۹۰ میلیون می‌شود. ۷۰ درصد سود خالص.
در این مثال حجم سرمایه‌گذاری تقریبا ۱/۵ برابر شده، اما دوپینگ تراکم مازاد ارزش سود خاص سرمایه‌گذار را ۳/۶ برابر بیشتر کرده است.
روشن است برنده اصلی در این معامله سرمایه‌گذار است که هم خالص سود و هم نسبت سود به سرمایه‌اش افزایش پیدا کرده. شهرداری هم در این میان چیزی حدود یک پنجم قیمت زمین هم کاسب شده است.
با آغاز نهضت ساخت‌وساز در تهران هم اشتهای سوداگران تازه به دوران رسیده زیاد بود؛ هم اشتهای شهرداری؛ چه اراده‌ای می‌توانست این میل سیری‌ناپذیر به ساخت‌وساز را مهار کند؟
در نبود طرح جامع و نظارت فراگیر، شهرداری‌ها حیاط‌های خلوت برای توافق میان بسازوبفروش‌ها و مدیران شهری تبدیل شدند. آنها اختیار قانونی داشتند تصمیم بگیرند در کجای شهر به چه اشخاصی چقدر اجازه ساخت‌وساز بدهند. کسی از بازخواست تصمیم‌های سوال‌برانیز نگرانی نداشت؛ نگرانی‌ای هم اگر بود، نگرانی از تسویه‌حساب‌های سیاسی بود.
بیش از سه دهه از آغاز نهضت شهرفروشی در تهران و به دنبال آن سایر شهرهای ایران می‌گذرد، شهرفروشی خسارت‌های زیادی برای جامعه، اقتصاد و محیط زیست به بار آورده است. شهرهای ایران هزینه سنگینی برای «استقلال مالی» شهرداری و به اصطلاح «مدرنیزاسیون» شهری پرداخته‌اند؛ اینکه آیا تهران و سایر کلان‌شهرهای ایران چقدر مدرن شده‌اند، خارج از حوصله این گزارش است، اما یکی از زیان‌بارترین آثار شهرفروشی شکل‌گیری، رشد و توسعه نمایی فساد در ساختار مدیریت شهری ایران بود.
جریان تبدیل شدن شهرداری به یکی از بزرگ‌ترین کانون‌های فساد در ایران، همزمان با راه افتادن نهضت ساخت‌وسازهای بزرگ در تهران -در زمان شهرداری غلامحسین کرباسچی- شروع شد و بعد از آن با قوت ادامه یافت.
فساد و ساختار کمیسیون ماده پنج
بر اساس برآوردهای شهرداری تهران «فرایند تصمیم‌گیری در کمیسیون ماده پنج» پس از «شورای معماری مناطق»، از نظر «حجم مالی، شدت، تعدد، میزان وقوع فساد» در صدر فهرست فرایندهای «محمل فساد» در شهرداری تهران قرار دارند.
کمیسیون ماده پنج بعد از تصویب قانون شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در سال ۱۳۵۱ تاسیس شد. طبق ماده پنج این قانون وظیفه این کمیسیون «بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها» بود. هر استان کمیسیون مخصوص خود را داشت. ریاست این کمیسیون با استاندار بود و مدیران کل چند اداره دولتی به اضافه شهردار و رئیس انجمن شهرستان اعضای این کمیسیون بودند.
در این قانون پایتخت استثنا شده بود و عملا تهران تا سال ۱۳۶۵ عملا کمیسیون ماده پنج نداشت و همه چیز برعهده تشکیلاتی تحت عنوان «شورای نظارت بر گسترش تهران» بود.
در اصلاحیه سال ۱۳۶۵ تهران هم در شمول ماده پنج قرار گرفت و کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزرای مسکن و شهرسازی، کشور، نیرو، سرپرست سازمان محیط زیست و شهردار تهران و رئیس شورای شهر (تا زمان تشکیل شورا نماینده‌ای وزارت کشور) مسئولیت بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات را بر عهده بگیرد.
در اصلاحیه دیگری در سال ۱۳۸۹، حق رای رئیس شورای شهر سلب شد و چند عضو دیگر مثل نماینده نظام مهندسی (بدون حق رای) به کمیسیون اضافه شدند.
دبیرخانه این کمیسیون در سازمان مسکن و شهرسازی استان‌ها است، تنها در تهران طبق قانون دبیرخانه در شهرداری تهران مستقر است.
فساد در کمیسیون ماده پنج
فلسفه وجودی کمیسیون ماده پنج نظم بخشیدن به توسعه شهر است. به عبارت ساده قانون اختیاراتی مانند «ایجاد، حذف و تغییر محل یا تقلیل عرض گذرهای طرح تفصیلی تغییر و تبدیل کلیه کاربری‌های مسکونی، صنعتی، تجاری، اداری به کاربری خدماتی (ورزشی، فضای سبز، تجهیزات شهری) و خدمات شهری (آموزشی، بهداشتی، فرهنگی، مذهبی و غیره) و همچنین اختیارات تصمیم‌گیری نسبت به ارتفاع ساختمان بیشتر از مقررات ملاک عمل از نظر هماهنگی با مجاورین و عوارض زمین با حفظ تراکم طرح تفصیلی» عملا در اختیار کمیسیونی قرار داده که تنوع اعضای آن قاعدتا باید مانع تعارض منافع در تصمیم‌گیری شود، اما در عمل این اتفاق رخ نداده است.
در مورد خاص شهر تهران، در سال ۶۸ اختیارات خود را به شهرداری تفویض کرد و اجازه داد تا شهردار تهران به صلاح‌دید خود برای ساخت‌وساز در محدوده شهر حد و ضوابط تعیین کند. این مصوبه (تفویض اختیار به شهرداری» بعدها در دیوان عدالت اداری لغو شد.
با اینکه شهرداری در ترکیب کمیسیون تنها از یک حق رای برخوردار بود، اما به دو دلیل مهم کمیسیون ماده پنج از ابتدای کار تا الان زیر سایه و نفوذ شهرداری قرار داشته و دارد.
دلیل اول، همسویی دولت‌ها با شهرداری در دولت‌های با اینکه در دولت‌های هاشمی و رفسنجانی، خاتمی و احمدی‌نژاد بود. در دوره احمدی‌نژاد البته روابط دولت و شهرداری چندان مناسب نبود، اما این اختلافات از جنس اختلافات سیاسی بودند و ارتباطی با شهرسازی و توسعه شهر نداشتند. با روی کار آمدن روحانی در سال ۱۳۹۲ وزارت راه و شهرسازی به عنوان مرجع تخصصی در اختیار منتقدان ساخت‌وسازهای بی‌رویه قرار گرفت، اما این منتقدان هم با اینکه دست بالا را در کمیسیون ماده پنج داشتند، اما نتوانستند در برابر نفوذ مطلق شهرداری بر کمیسیون کاری از پیش ببرند.
دلیل دوم، سازوکار کمیسیون ماده پنج است. طبق قانون دبیرخانه کمیسیون در شهرداری تهران است، بنابراین اختیار طرح دستور جلسات کمیسیون در اختیار شهرداری است.از سوی دیگر چه در تهران و چه در باقی شهرها مسئولیت ارسال پرونده‌ها به کمیته‌های فنی و درخواست بررسی طرح‌ها با شهرداری‌ها است. یعنی آنها تشخیص می‌دهند که چه طرحی و چه پرونده‌ای چه زمانی به کمیته فنی ارجاع داده شود و بعد از بررسی کمیته فنی چه زمانی برای تصویب به کمیسیون ارجاع داده شود.
چرا سازوکار کمیسیون ماده پنج فسادزا است؟
ارزش مالی تصمیمات کمیسیون ماده پنج بسیار بالا است. ارزش اضافه شدن چند واحد درصد تراکم یا تغییر کاربری یک ملک گاهی از چند ده میلیارد تومان تجاوز می‌کند.
گزارش عملکرد روشنی از فعالیت‌های کمیسیون ماده پنج در تهران و شهرهای بزرگ در دست نیست، اما اسناد و شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد هر سال تعداد زیادی پرونده برای درخواست تراکم مازاد و تغییر کاربری در کمیسیون مطرح می‌شد.
۱- پرونده‌های موردی
دقیقا مشخص نیست که حجم پرونده‌هایی که سالانه در کمیسیون ماده پنج مطرح می‌شوند چقدر است،
بررسی داده‌های جدول اطلاعاتی که با عنوان «اطلاعات پروانه های دارای تغییر کاربرد شهرسازی» در سامانه شفافیت شهرداری تهران منتشر شده نشان می‌دهد در فاصله فروردین سال ۱۳۹۷ تا پایان تیرماه ۱۳۹۹ در مجموع نزدیک ۱۴۰۰ درخواست پیگیری شده است. دقیقا معلوم نیست آیا همه این پرونده‌ها در کمیسیون ماده پنج مطرح، بررسی و تصویب شده‌اند یا اینکه شورای معماری مناطق رای به تغییر کاربرد شهرسازی داده است.
مجموع تعداد طبقات این درخواست‌ها بیش از ۸۰ هزار طبقه است. مجموع تعداد واحدها حدود ۴۷ هزار واحد و مساحت مجموع حدود ۴ میلیون متر مربع است. یعنی به طور متوسط با هر درخواست حدود ۴۵۰ متر مربع به فضای پایه شهر اضافه شده است.
البته نحوه توزیع تغییر کاربری در همه جای تهران شبیه به هم نیست. بیشترین حجم پرونده‌ها مربوط به مناطق ۴ و ۲۰ است، اما بیشترین مساحت در مناطق ۵ و یک به شهر اضافه شده است.
۲- مغناطیس فساد
برای اینکه درکی از ابعاد مالی اضافه طبقه داشته باشیم کافی است اعداد و ارقام را مرور کنیم و ببینم اضافه کردن یک طبقه چقدر ارزش مالی دارد.
به گفته یکی از اعضای شورای شهر تهران در سال‌های گذشته «۸۶درصد پرونده‌های دستور کار جلسات کمیسیون ماده پنج، پرونده‌های موردی بوده که عمدتا مربوط به بارگذاری‌های خارج از طرح تفصیلی بوده که در آن هدف تصمیم گیرنده‌ها درآمدزایی بوده» و تنها در یک سال مجوز ساخت ۱۲۴۰ اضافه طبقه در منطقه یک تهران صادر شده است.
فرض کنیم در یک ساختمان در منطقه یک هر طبقه چهار واحدی ۵۰۰ متر بنای مسکونی دارد. طبق آمار بانک مرکزی متوسط قیمت هر متر مربع مسکونی در منطقه یک تهران در آذر ۱۴۰۰ حدود ۶۹ میلیون تومان بوده است. با این حساب ارزش یک طبقه اضافه به طور متوسط حدود ۳۵ میلیارد تومان به قیمت امروز است. با این حساب ارزش افزوده ۱۲۴۰ طبقه اضافی که فقط در یک سال و در یک منطقه تهران صادر شده، بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان (به ارزش آذر ۱۴۰۰) است.
اگر مجوزهای سایر مناطق و همین طور ارزش افزوده تغییر کاربری املاک را به این عدد اضافه کنیم، روشن می‌شود که صحبت درباره فرایند تصمیم‌گیری کمیسیونی است که ارزش پرونده‌های موردی آن ده‌ها میلیارد تومان در سال است.
۳- عدم شفافیت
شفافیت، اولین و دم‌دستی‌ترین راه حلی است که برای خنثی کردن مغناطیس فساد در کمیسیون ماده پنج به ذهن می‌رسد، اما به دلایل نامشخصی گزارش عملکرد و متن مصوبات کمیسیون ماده پنج به صورت منظم منتشر نمی‌شوند.
طبق قانون دبیرخانه کمیسیون ماده پنج موظف به انتشار مصوبات است، در سال‌های گذشته کتاب مصوبات کمیسیون با تاخیر منتشر می‌شدند، همچنین سامانه‌هایی برای انتشار آنلاین مصوبات کمیسیون راه‌اندازی شدند، اما در حال حاضر متن مصوبات به صورت آنلاین در دسترس عموم قرار ندارند.
معاون شهردار تهران در سال ۱۳۹۸ در واکنش به انتقاد یکی از اعضای شورای شهر تهران گفته بود: «قرار بوده بعد از این که رای در کمیسیون ماده ۵ صادر شد، کمیسیون رای را به شهرسازی ابلاغ کند و ما با هماهنگی با فاوا نقشه‌ها و رای را در سامانه بارگذاری کنیم که اگر کسی خواست بداند رأی کمیسیون ماده ۵ و شماره پلاک ثبتی‌اش چه بوده، قابل رویت باشد… این گونه نیست که تخلفی از مقررات شده باشد. آرایی که صادر شده‌اند باید انتشار پیدا کند. من پیگیری می‌کنم حتی اگر مشکلات سیستمی وجود داشته که عملیاتی نشده برطرف شود و کل آرای یک سال گذشته ماده پنج به صورت جداگانه منتشر شود تا افکار عمومی اطلاع داشته باشند.»
قاعدتا انتشار عمومی و آنلاین مصوبات می‌تواند تصویری روشن از آنچه در کمیسیون ماده پنج می‌گذرد ترسیم کند.
برای مثال کافی است به متن آخرین مصوبه بارگذاری شده کمیسیون ماده پنج استان گلستان در سال ۱۳۹۷ که در زمان تهیه این گزارش در دسترس بوده، نگاهی بیندازیم.
تنها در یک جلسه کمیسیون ماده پنج، ۴۱ درخواست موردی در جلسه مطرح شده که از این میان تنها با ۷ درخواست مخالفت شده است. عمده این درخواست‌ها درخواست افزایش تراکم و ۳ مورد درخواست تغییر کاربری بوده است. از این سه یکی مربوط به تغییر کاربری آموزشی به مذهبی یک ملک ۳۸۰ متری است. دومی تغییر کاربری پارکینگ به تجاری در یک ملکی ۲۰۵ متری است و سومی تغییر کاربری «اداری- فضای سبز» ملک ۶۰ هزار متری «شرکت سرمایه‌گذاری مسکن شمال» به کاربری مسکونی است. هر سه این درخواست‌ها مورد موافقت کمیسیون قرار گرفته‌آند.
۴- سازوکار اداری
یکی از راه‌های مهار فساد، ایجاد ترکیب متنوع در فرایند تصمیم‌گیری است. احتمال فساد در یک حلقه تصمیم‌گیری که همه اعضای آن متعلق به یک سازمان هستند، بسیار بیشتر از حلقه‌ای است که اعضای آن را نمایندگان نهادهای مختلف، بانفوذ و بعضا با منافع سیاسی متضاد تشکیل می‌دهند.
فلسفه ایجاد تعریف یک کمیسیون بالادستی برای تصمیم‌گیری درباره شهر، همین بود که با قرار گرفتن مقام‌هایی با پست سیاسی بالاتر یا هم‌رده شهردار در کمیسیون عملا احتمال فساد کاهش پیدا کند. اما چرا این اتفاق در کمیسیون ماده پنج نیفتاده است؟
شاید ساده‌ترین جواب به این سوال این باشد که همه اعضای کمیسیون دستشان با هم یکی است. در سال‌های گذشته به خصوص در اواخر دهه ۶۰ و ۷۰ عملا ماموریت شهرداری تهران برای تامین منابع درآمدی از محل فروش تراکم توسط دولت تعریف شده بود، اما شواهد و قرائن نشان می‌دهد دست‌کم در سال‌های اخیر شهرداری و دولت کاملا منافع متضاد سیاسی و بعضا اقتصادی با یکدیگر داشته‌اند. پس چرا این مساله نتوانسته مانع بروز فساد در کمیسیون ماده پنج شود؟
اما فراتر از این سازوکار اداری کمیسیون ماده پنج در عمل باعث شده این کمیسیون به جای تضمین منافع شهر، تبدیل به کانون فساد و شهرفروشی شود.
طبق قانون دبیرخانه کمیسیون ماده پنج در شهرداری تهران قرار دارد و کمیته‌های فنی کمیسیون عملا تحت کنترل شهرداری قرار بگیرند.
طبق قانون شهرداری مسئول گزینش پرونده‌های موردی و ارسال آنها به کمیته فنی است. فرایند قانونی انتخاب و ارسال پرونده دقیقا مشخص نیست. آئین‌نامه یا دستورالعمل فعالیت کمیته‌های فنی دست کم به طور عمومی منتشر نشده و در دسترس نیست. با توجه به عدم انتشار عمومی اطلاعات پرونده‌ها حساسیت عمومی نسبت به این فرایند وجود ندارد. درست شبیه تاریکخانه‌ای که مدیران و کارشناسان شهرداری می‌توانند آزادانه هر پرونده‌ای را ه صلاح می‌دانند به کمیته فنی ارسال کنند.
با توجه به ارزش افزوده اقتصادی که تصمیم‌های کمیسیون برای پروژه‌های ساختمانی دارد، بسیاری از سرمایه‌گذاران ترجیح می‌دهند علاوه بر پرداخت هزینه‌های رسمی، به طور غیررسمی نیز مبالغی را در قالب رشوه و زیرمیزی پرداخت کنند، تا پرونده آنها به کمیسیون برسد.
با توجه به حجم بالای پرونده‌های ارسالی به کمیسیون شانس موافقت با درخواست‌ها در جلسات اصلی کمیسیون بالا می‌رود. دقیقا معلوم نیست، سالانه چند جلسه برگزار می‌شود، ولی مجموعه داده‌های منتشر شده «پرونده تغییر کاربرد شهرسازی» در فاصله فروردین ۱۳۹۷ تا تیر ۱۳۹۹ نشان می‌دهد در فاصله‌ای کمتر از ۲ سال و نیم نزدیک ۱۴۰۰ پرونده رای موافق گرفته‌اند. یعنی به طور متوسط سالانه ۵۶۰ پرونده موفق به گرفتن تراکم مازاد یا تغییر کاربری شده است.
