بودجه مهم‌ترین و به نسبتا شفاف‌ترین سند مالی در جمهوری اسلامی است، اما در عین حال نقاط تاریک، ابهام و فضاهای بالقوه‌ای برای فساد دارد. از سازوکار فروش و توزیع نفت گرفته تا تامین اعتبارات ارزی و ریالی نهادها و دستگاه‌های چند لایه غیر شفاف، بودجه و سازوکارهای پیچیده آن، بستری مستعد برای توزیع رانت و مدیریت فساد در سطوح عالی قدرت در جمهوری اسلامی ایران است. رانتی که ابعاد آن فراتر از عدد و رقم‌های جذابی است که هر سال توجه و حساسیت افکار عمومی را به خود جلب می‌کند.
منابع عمومی در خدمت ایدئولوژی
فصل بودجه که فرا می‌رسد، بسیاری روزنامه‌نگاران، تحلیل‌گران، فعالان سیاسی و ناظران در لابه‌لای جدول‌های بودجه دنبال هزینه‌های چند صد و بعضا چند هزار میلیارد تومانی نهادها و دستگاه‌هایی می‌گردند که فایده و کارکرد عمومی عینی برای آنها متصور نیست؛ نهادهایی که یا دستگاه‌های مذهبی و تبلیغاتی‌اند، یا نهادهای ایدئولوژیک سیاسی – امنیتی-نظامی که هر سال بخش عمده‌ای از منابع عمومی کشور را برای پیشبرد اهداف ایدئولوژیک رهبران سیاسی جمهوری اسلامی در داخل و خارج از کشور در اختیار خود می‌گیرند.
احساس عدم فایده و کارکرد این نهادها صرفا احساس عمومی و انتزاعی نیست، چرا که دقیقا مشخص نیست این بودجه صرف چه فعالیت‌هایی میشود.
مثال یک، به عنوان مثال در بودجه نهادهای نظامی، مذهبی و تبلیغاتی مشخص نشده چقدر از اعتبارات مربوط به پرداخت حقوق و مزایای کارکنان است، چقدر از اعتبارات هزینه‌ای قرار است صرف چه اموری شود و اعتبارات عمرانی برای چه طرح‌هایی در نظر گرفته میشود،در حالی که برای نهادهای دولتی این اعداد و ارقام به طور کامل مشخص شده‌اند.
به عنوان مثال در لایحه بودجه ۱۴۰۱ بالغ بر ۲۵ هزار میلیارد تومان اعتبارات که سرجمع حدود یک پنجم مجموع اعتبارات ریالی سپاه، ارتش، وزارت دفاع و ستاد کل نیروهای مسلح است به «طرح«هایی اختصاص پیدا کرده که بعضا هیچ اطلاعاتی درباره آنها در دست نیست.
جدول بالا اسامی ۲۷ طرح نظامی ذکر شده در بودجه سال ۱۴۰۱ را آورده است که قرار است تحت عناوین کلی بیش از ۲۵ هزار میلیارد تومان اعتبارات به آنها پرداخت شود.
این بودجه غیر از اعتبارات کلی ستاد کل و ستاد‌های مشترک سپاه، ارتش و بودجه اعتبارات قرارگاه‌ها، بسیج و وزارت دفاع است که مجموع آن بدون احتساب تامین اجتماعی نیروهای مسلح بالغ بر ۱۴۵ هزار میلیارد تومان است.
علاوه بر این در بودجه ۱۴۰۱ اعتبارات دیگری هم -ارزی و ریالی برای طرح‌های نظامی در نظر گرفته شده است. به عنوان مثال در بودجه سال ۱۴۰۱ مقرر شده معادل چهار میلیارد و ۵۰۰ میلیون یورو نفت خام به عنوان «تعهدات طرح‌های دفاعی» در اختیار نیروهای مسلح قرار بگیرد. طبق جدول ۱-۲۱ لایحه تنها یک میلیارد و ۷۶۴ میلیون یوروی آن تحت عنوان «پشتیبانی طرح‌ها» اختصاص پیدا می‌کند. نام اغلب طرح‌هایی که در جدول بالا آمده در ردیف‌های بودجه یورویی نیز دیده میشود.
صرف نظر از نقاط مبهم و مفسده‌برانگیز اختصاص این حجم از بودجه بدون شفافیت، به این احساس عمومی دامن می‌زند که بودجه ابزاری برای تقسیم منابع عمومی و پول مالیات مردم و فروش نفت و سایر سرمایههای ملی میان نهادهای نظامی است که در یک فرایند غیر شفاف منافع ایدئولوژیک رهبران سیاسی جمهوری اسلامی را دنبال می‌کنند.
مثال دو، در یک نمونه دیگر می‌توان به بودجه نهادهای مذهبی اشاره کرد که هیچ اطلاعی از نحوه هزینه‌کرد آنها در دست نیست، در حالی که پنهان‌کاری هزینه‌کرد این نهادها حتی توجیه «محرمانگی» هم ندارد، اما نه‌تنها گزارش هزینه این نهادها تا کنون منتشر نشده‌اند، بلکه حتی مشخص نیست چه میزان از این بودجه صرف پرداخت حقوق کارکنان و چقدر صرف اجرای طرح‌ها و برنامه‌ها میشود.
به عنوان مثال جمع اعتبارات ۲۰ نهاد مذهبی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نزدیک ۷۵۰۰ میلیارد تومان است، اما به جز دو ردیف (سازمان تبلیغات اسلامی و سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی) بقیه حتی معلوم نیست چقدر از بودجه‌شان را صرف پرداخت حقوق کارکنان می‌کنند.
بودجه نهادهای مذهبی البته محدود به این نیست و در بخش‌های دیگر بودجه مانند هدفمندی یارانه‌ها، اعتبارات علاوه‌ای برای این نهادها در نظر گرفته میشود، اما صرف نظر از اینکه سالانه چقدر از منابع عمومی کشور به سمت و سوی این نهادها سرازیر میشود، عدم شفافیت این حساسیت را در جامعه تقویت می‌کند که پول مردم از طریق بودجه میان دستگاه‌هایی توزیع میشود که در وضعیت عدم شفافیت مطلق، نه‌تنها هیچ کارکرد و فایده ملموسی ندارند، بلکه در مظان آلودگی به فساد قرار دارند.
گستره فساد و تعارض منافع در بودجه
گستره فساد در بودجه البته فراتر از توزیع پول میان نهادهای نظامی، مذهبی، تبلیغاتی است که عملکردشان در دایره منافع عمومی، بلکه در چارچوب ایدئولوژیک نظام جمهوری اسلامی تعریف میشود.
برای شناخت و تجزیه و تحلیل جامع، فساد بودجه باید بودجه را از منظر فساد جاری و سازمان‌یافته در مجلس، دولت، نهادهای نظامی و اقتصادی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی ایران و حلقه‌های قدرت دید که به بودجه سرایت می‌کند؛ فسادی که فراتر از جدول‌ها و اعتبارات دستگاه‌ها در تبصره‌ها و بندهای متن بودجه قابل رهگیری است.
هر سال تعداد صفحات بودجه و تبصره‌ها و بندها زیادتر میشود؛ بندها و تبصره‌هایی که در ظاهر برای حل مشکلات یا رفع ایرادهای دولت و نهادهای عمومی مطرح می‌شوند، ولی در عمل فرصتی برای گسترش فساد فراهم می‌کنند.
بندها و تبصره‌ها به دلیل پیچیدگی ادبیات و نامفهوم بودن آن فرصتی ایده‌آل و حیاط خلوتی مناسب برای زد و بند میان نهادهایی است که گرفتار تعارض منافع ساختاری در جمهوری اسلامی‌اند.
برای تشخیص این تعارض منافع کافی است نهادهای موثر در بودجه را با هم مرور کنیم.
یک، تعارض منافع در دولت
طبق قانون اساسی و قانون برنامه بودجه دولت موظف به تدوین لایحه بودجه است. دستگاه‌های اجرایی و نهادها برآورد هزینه‌ها و درآمدهایشان را به سازمان برنامه و بودجه ارائه می‌کنندو سازمان برنامه بر اساس این برآوردها لایحه بودجه را بر اساس توازن میان هزینه‌ها و درآمدها تدوین می‌کند.
منابع بودجه در واقع پول و دارایی مردم است که به نمایندگی از مردم در اختیار دولت قرار می‌گیرد. منابع در واقع ترکیبی از سرمایههای ملی (نفت و اموال دولتی و دارایی‌های مالی) و درآمدهایی است که عمدتا از طریق مالیات یا ارائه خدمات دولتی تامین میشود. مصارف یا هزینه‌های بودجه هم مخارج دستگاه‌هایی است که بخش عمده‌ای از آنها زیر مجموعه دولت به حساب می‌آیند. در چنین شرایطی دولت ذاتا تمایل به هزینه بیشتر دارد.
این البته وجه ساده تعارض منافع دولت برای تدوین لایحه بودجه است، در حالی که در واقعیت تعارض منافع پیچیده‌تری در فرایند تدوین لایحه بودجه برقرار است. دولت و قوه مجریه در ایران در یک فرایند شبه‌دموکراتیک تحت نفوذ هسته مرکزی قدرت و نهادهای وابسته به آن تشکیل میشود. در چنین شرایطی دولت ناگزیر به تامین منافع نهادهایی مانند سپاه و دستگاه‌های سیاسی و تبلیغاتی است که زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی اداره می‌شوند. حذف یا کاهش بودجه و اعتبارات نهادهایی مانند سپاه یا نهادهای مذهبی با مقاومت شدید روبه‌رو میشود؛ مقاومتی که آینده سیاسی مدیران دولتی را -حتی در سطح وزیر، معاونان و حتی شخص رئیس‌جمهور- به خطر بیندازد.
نسخه قانون برای رفع تعارض منافع دولت در فرآیند تدوین بودجه مجلس را موظف به تایید نظارت بر اجرای بودجه کرده است، اما تعارض منافع در مجلس نیز با شدت و قدرت برقرار است.
دو، تعارض منافع در مجلس
مسئول رسیدگی به بودجه در مجلس کمیسیون تلفیق است؛ کمیسیونی که اغلب نمایندگان تمایل زیادی برای عضویت در آن دارند؛ به این دلیل که حضور آنها در این کمیسیون تضمین کننده منافع شخصی آنها است.
صرف نظر از زد و بندهای غیرقانونی و فراقانونی که در کمیسیون‌های مجلس برقرار است، عینی‌ترین انگیزه نمایندگان تلاش برای انتخاب مجدد است. برای این کار نمایندگان باید اولا نظر دو گروه را جلب کنند. اول جلب نظر حوزه رای است. یعنی یک نماینده تلاش می‌کند تا منافع محلی منطقه‌ای را تامین کند که می‌خواهد در دوره بعدی رای آنجا را دوباره از آن خود کند. در این شرایط بده و بستان میان دولت و نمایندگان برای تعریف پروژه‌های محلی و تخصیص بودجه به طرح‌های منطقه‌ای رونق می‌گیرد.
دوم، جلب نظر شورای نگهبان و نهادهای موثر بر شورای نگهبان برای تایید صلاحیت دوباره است. در چنین شرایطی طبیعی است که مجلس هنگام تصویب لایحه بودجه بیش از آنکه به دنبال منافع ملی باشد به دنبال تضمین منافع نهادهایی مانند سپاه یا دستگاه‌های مذهبی- سیاسی – اقتصادی با نفوذی است که مخالفت با آنها به منزله رد صلاحیت قطعی در دوره‌های آتی انتخابات خواهد بود.
راه حل قانون اساسی جمهوری اسلامی برای حل تعارض منافع دولت و مجلس در بودجه شورای نگهبان است.
سه، تعارض منافع شورای نگهبان
طبق قانون اساسی بودجه سالانه کشور نیازمند تایید و تصویب شورای نگهبان است؛ شورایی که یکی از بارزترین مصادیق تعارض منافع در جمهوری اسلامی ایران است. نیمی از اعضای شورای نگهبان را شخص رهبر تعیین می‌کند. نیم دیگر اعضا را هم مجلس از میان گزینه‌های معرفی شده از سوی رئیس قوه قضائیه که منصوب رهبری است انتخاب می‌کند، آن هم در شرایطی که خود نمایندگان مجلس نیز برای نمایندگی از فیلتر و صافی شورای نگهبان گذشته‌اند.
در چنین شرایطی طبیعی است که مهم‌ترین انگیزه شورای نگهبان حفظ منافع رهبر جمهوری اسلامی است که بخش عمده‌ای از هزینه‌های بودجه به نهادهای زیر نظر او اختصاص پیدا می‌کند.
اگر تعدیل و کاهش بودجه نهادهای نظامی و مذهبی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی را منافع عمومی کشور بدانیم، حتی اگر دولت و مجلس سر آن به توافق برسند، سد تعارض منافع در شورای نگهبان جلوی آن را خواهد گرفت.
بودجه سالانه کشور، مهم‌ترین سند مالی کشوری است که تعارض منافع و فساد در ارکان آن جاری و ساری است، نشانه‌های واضح این فساد را می‌توان به اشکال و شیوه‌های گوناگون در بودجه سالانه کشور دید و تجزیه و تحلیل کرد.
در فصل‌های پیش رو، چهار گلوگاه فساد در بودجه را زیر ذره‌بین می‌گذاریم تا ببینیم زیر پوست بودجه چه می‌گذرد.
فصل اول؛ نفرین نفت
متن قانون بودجه در واقع قانونی است که تنها یک ماده دارد که به آن «ماده واحده» گفته میشود. این یک ماده خود ۲۰ «تبصره» دارد که هر تبصره از چندین «بند» و هر بند از چند «جزء» تشکیل شده که در هر کدام برای میلیاردها تومان منابع مالی ایران، حکم و دستور صادر شده است.
موضوع تبصره یک، نخستین و کلیدی‌ترین تبصره قانون بودجه، نفت است. دست کم در ۷۵ سال گذشته نفت، مهم‌ترین منبع تامین مالی دولت‌های ایران پیش و پس از انقلاب بوده است. سهم زیادی از منابع بودجه از فروش نفت و گاز، میعانات گازی تامین میشود. چنانکه در بودجه ۱۴۰۱ بر اساس محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس (با احتساب استقراض از صندوق توسعه ملی) سهم نفت حدود ۳۸ درصد است.
الف، سهم شرکت ملی نفت و گاز از درآمد نفت
طبق قانون ۱۴/۵ (چهارده و نیم) درصد کل درآمد حاصل از صادرات و فروش داخلی نفت و گاز برای تامین هزینه تولید و سرمایه‌گذاری در اختیار شرکت ملی نفت و گاز قرار می‌گیرد که با فرض تحقق سناریوهای نفتی این مبلغ سال ۱۴۰۱ حدود ۹ میلیارد دلار خواهد بود. بخشی از این پول صرف هزینه استخراج نفت و گاز و خرج ساخت و تعمیر و توسعه تجهیزات مورد نیاز برای این کار میشود. بخشی هم صرف برنامه‌های اجرایی وزارتخانه نفت و گاز میشود. به عنوان مثال در بند «د» تبصره یک قانون بودجه ۱۴۰۱ وزارت نفت مکلف شده از محل همین ۱۴/۵ درصد ۳ هزار میلیارد تومان برای گازرسانی روستاها هزینه کند.
آمار فروش و صادرات نفت در ایران محرمانه است، با اینکه اعداد کلی در کزارش‌های متفرقه منتشر می‌شوند، اما حساب و کتاب دخل و خرج شرکت ملی نفت و گاز به طور شفاف منتشر نمی‌شود. در قانون بودجه گفته شده وزارت نفت باید گزارش هزینه‌های خود را در دوره‌های سه ماهه به کمیسیون برنامه و بودجه ارائه کند، ولی عدم انتشار این گزارش‌ها به صورت عمومی، صنعت نفت ایران را بالقوه در معرض فساد و زد و بندهای پشت پرده قرار می‌دهد.
ب، سهم مناطق نفت‌خیر و گازخیر توسعه‌نیافته از درآمد نفت
سه درصد منابع نفتی کشور نیز سهم مناطق محروم نفت‌خیز است. بانک مرکزی مکلف است موقع تحویل دلارهای نفتی، ۳ درصد آن را بردارد و تحت عنوان سهم ۳ درصدی مناطق نفت‌خیر، برای تخصیص به استان‌ها تحویل خزانه دهد.
در لایحه بودجه ۱۴۰۱ ارزش کل این ۳درصد ۱۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که تحت عنوان بودجه عمرانی با ترتیبات خاصی بین همه استان‌ها تقسیم میشود. یک سوم این مبلغ به ۱۰ استان (ایلام، بوشهر، خراسان رضوی، خوزستان، فارس، قم، کرمانشاه، کهگیلویه و بویراحمد، لرستان و هرمزگان) اختصاص پیدا می‌کند و دو سوم مابقی بین سایر استان‌ها تقسیم میشود.
حساب و کتاب هزینه‌کرد ردیف‌های بودجه استانی هم مشخص نیست و معلوم نیست این اعتبارات در کدام استان‌ها برای چه پروژه‌هایی در اختیار چه نهادهایی قرار می‌گیرد. این عدم شفافیت به طور بالقوه فضایی مساعد برای فساد در نظام توزیع منابع نفتی فراهم می‌کند.
ج، سهم صندوق توسعه ملی از نفت
البته هزینه‌های شرکت ملی نفت هم برای تولید نفت و پرداخت بدهی‌های انباشته داخلی و خارجی بسیار بالا است، اما سهم بزرگ‌تری از فروش نفت به صندوق توسعه ملی اختصاص پیدا می‌کند.
بر اساس قانون برنامه پنج‌ساله ششم و بند «الف» تبصره یک قانون بودجه سال ۱۴۰۱، دقیقا ۴۰ درصد درآمد نفتی کشور سهم صندوق توسعه ملی است. اگر فرضیات بودجه برای درآمد نفتی محقق شود (صادرات یک میلیون و ۲۰۰ هزار بشکه نفت به قیمت متوسط ۶۰ دلار) تا پایان سال نزدیک به ۱۲ میلیارد دلار پول نفت به صندوق توسعه ملی واریز میشود؛ صندوقی که هدف تاسیس آن کاهش وابستگی بودجه به نفت و تامین مالی طرح‌های کلان توسعه است، اما در عمل نه‌تنها صندوق توسعه ملی وابستگی بودجه عمومی به نفت را کم نکرده، بلکه در عمل تبدیل پول نفت را به سمت و سوی نهادها و طرح‌ها و پروژه‌هایی هدایت کرده که یا به کل اطلاعی از آنها در دست نیست، یا ابهام‌های زیادی درباره سلامت آنها وجود دارد. به عنوان نمونه در سال‌های گذشته گزارش‌هایی منتشر شده که نشان می‌دهد بخش‌های قابل توجهی از منابع صندوق توسعه ملی صرف تامین منابع مالی نهادهای نظامی و امنیتی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی شده است.
۱- تسهیلات صندوق توسعه ملی
صندوق توسعه ملی یک نهاد عالی و نسخه به روز شده صندوق ذخیره ارزی است که ظاهرا زیر نظر دولت کار می‌کند. رئیس هیات امنای آن رئیس‌جمهور است، شش نفر از اعضای هیات دولت، به اضافه دو نماینده مجلس و دادستان در این هیئت صاحب حق رای‌اند. طبق اساسنامه منابع صندوق صرف پرداخت تسهیلات ارزی به موسسات غیردولتی و سرمایه‌گذاری پولی و مالی خارجی میشود.
گزارش عملکرد صندوق تحت عنوان گزارش مالی دوره‌ای منتشر میشود، در این گزارش اعداد و ارقام کلی تسهیلات مشخص شده، اما معلوم نیست چه اشخاص و نهادها و چه طرح‌ها و پروژه‌هایی از صندوق توسعه ملی، وام و تسهیلات ارزی می‌گیرند. این عدم شفافیت، سازوکار توزیع تسهیلات صندوق توسعه ملی را در معرض فساد قرار می‌دهد. فسادی که دامنه آن بسته به گستره زد و بندهای غیر قانونی و فراقانونی میتواند میلیاردها دلار باشد،
اما صرف نظر از سازکار غیر شفاف و مفسده‌برانگیز داخلی صندوق توسعه ملی، بخش‌های بودجه‌ای آن هم بالقوه در معرض فساد قرار دارد.
۲- منابع بودجه‌ای صندوق توسعه ملی
استفاده دولت از منابع صندوق برای جبران کسری بودجه، پرداخت بدهی‌ها و تامین هزینه‌های جاری و عمرانی ممنوع است، اما همیشه در قانون بودجه بخشی از منابع بودجه از صندوق توسعه ملی تامین شده است.
در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ مشخص نشده چقدر از منابع صندوق توسعه ملی صرف چه اموری میشود، صرفا در لایحه بودجه گفته شده معادل نیمی از سهم صندوق از درآمد نفتی کشور به ارزش تقریبی ۱۳۷ هزار میلیارد تومان به عنوان منابع مالی به بودجه تزریق میشود. با این همه در بودجه سال‌های گذشتی ردیف‌هایی تحت عنوان ردیف‌های اعتباری صندوق توسعه ملی منتشر می‌شدند. بخشی از این منابع به اجرای طرح ملی پروژه آبیاری تحت فشار در کشور اختصاص داشتند، بخشی برای طرح‌های اشتغال‌زا و بخش قابل توجهی هم با عنوان «تقویت بنیه دفاعی و امنیتی» در اختیار نهادهای اطلاعاتی و نظامی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی قرار می‌گرفتند.
۳- کلیددار صندوق توسعه ملی
در اساسنامه صندوق توسعه ملی و در هیچ یک از قوانین مرتبط، نام رهبر جمهوری اسلامی ذکر نشده، اما در سال‌های گذشته علی خامنه‌ای شخصا در تصمیم‌گیری برای توزیع منابع صندوق توسعه ملی دخالت مستقیم و فعال داشته است؛ دخالتی که به روال معمول در راستای تامین منافع نهادهای نظامی و اقتصادی ایران انجام شده که مستقیما زیر نظر او اداره می‌شوند.
رهبر جمهوری اسلامی در سال‌های گذشته در دو نوبت مانع اختصاص منابع صندوق برای جبران خسارت‌های سیل و کرونا شده و یک بار نیز بعد از تحریم‌ها و قطع منابع مالی حاصل از فروش نفت با طرح دولت برای کاهش پرداخت سهم صندوق مخالفت کرده است.
این اقدامات در ظاهر ممکن است دفاع از کیان صندوق توسعه ملی در مقابل دست‌اندازی‌های دولت برای تامین هزینه‌های ضروری به نظر برسند، اما موافقت و همراهی او برای اختصاص منابع صندوق توسعه ملی و به طرح‌های نهادهای نظامی و تبلیغاتی انگیزه‌های رهبر جمهوری اسلامی را زیر سوال می‌برد.
به عنوان نمونه رهبر جمهوری اسلامی در زمان محمود احمدی‌نژاد نه‌تنها مشکلی با اختصاص ۳۰ درصد منابع ذخیره ارزی برای «صندوق مهر رضا» برای تامین مالی وام ازدواج نداشت، بلکه در سخنرانی‌های خود آن را یکی از نقاط قوت دولت مطلوب خود در آن زمان توصیف می‌کرد.
هیچ گزارش رسمی از عملکرد این صندوق و موراد احتمالی فساد در آن در دست نیست.
در یک نمونه دیگر در سال ۱۳۹۷ علی خامنه‌ای در اقدامی بی‌سابقه فرایند رسیدگی مجلس به لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ را متوقف کرد تا مشکل صندوق توسعه ملی در لایحه پیشنهادی اصلاح شود. دولت پیشنهاد کرده بود با توجه به کاهش درآمدهای نفتی به طور موقت ۴۰ هزار میلیارد تومان از سهم صندوق به نفع منابع بودجه کاهش پیدا کند. این مشکل پس از آن حل شد که دولت اعلام کرد ۲۰ هزار میلیارد تومان از منابع آزاد شده تحت عنوان «تقویت بنیه دفاعی» مستقیم به نیروهای مسلح اختصاص پیدا کند. از از ۲۰ هزار میلیارد تومان باقی‌مانده هم حدود ۴۲۶۰ میلیارد تومان باز به نیروهای نظامی و امنیتی و ۳۱۵ میلیارد تومان به نهادهای مذهبی و تبلیغاتی -مثل سازمان تبلیغات و جامعه‌المصطفی‌العالمیه- پرداخت شود.
نفت به عنوان یک ثروت ملی، علاوه بر آنکه منبعی برای تامین بودجه عمومی، هزینه‌های ضروری مثل حقوق کارکنان و بازنشستگان و… و اجرای طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی، یک منبع مطمئن برای تامین مالی نهادهای زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی است.
در سال‌های گذشته این سهم با واسطه از طریق دولت یا صندوق توسعه ملی در اختیار این نهادها قرار می‌گرفت، اما حالا وضعیت فرق کرده و در قوانین بودجه صحبت از تحویل مستقیم نفت خام به نهادهای نظامی و امنیتی است.
د: سهم بودجه از درآمد نفت
در قانون بودجه همیشه سقفی برای منابع نفتی در نظر گرفته میشود. این سقف در واقع مشخص می‌کند بعد از پرداختن سهم شرکت ملی نفت (۱۴/۵ درصد)، مناطق محروم نفت‌خیز (۳درصد) و سهم صندوق توسعه ملی (۴۰ درصد) چقدر پول نفت به عنوان منابع درآمدی به بودجه عمومی تزریق میشود.
بر اساس بند «ب» تبصره یک قانون بودجه ۱۴۰۱ سقف منابع نفتی ۴۸۴ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. اگر فروش نفت از این رقم کمتر بود دولت میتواند از صندوق ذخیره ارزی با قید پرداختن سهم صندوق توسعه ملی، استفاده کند. اگر هم بیشتر بود دولت میتواند آن را به جای ردیف‌های استقراض و چاپ اوراق در بودجه استفاده کند.
میزان شفافیت حساب سهم بودجه‌ای درآمد نفتی دقیقا برابر با میزان شفافیت کل بودجه است. پول نفت به خزانه واریز میشود دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی بر اساس ارزش ردیف‌هایی که در قانون بودجه شخص میشود بعد از تایید برنامه و بودجه پول‌شان را از خزانه می‌گیرند، اما این همه ماجرا نیست.
تزریق منابع نفتی به بودجه بخش‌های مبهم دیگری هم دارد که بالقوه جزو بلزرگ‌ترین گلوگاه‌های فساد محسوب می‌شوند.
در این فصل به دو نمونه مشخص از ابهام‌های بزرگ نفتی در بودجه ۱۴۰۱ اشاره میکنیم: یکی ابتکار عمل دولت و مجلس برای تحویل نفت خام به نهادهای نظامی است که در نوع خود اقدامی بی‌سابقه است و دیگری توزیع قیر رایگان که سال‌ها است به عنوان یکی از مجاری فساد گسترده در ایران از آن یاد میشود.
نمونه اول، تحویل نفت خام نهادهای نظامی
همواره بخش قابل توجهی از منابع عمومی بودجه ایران به سپاه، ارتش، ستاد کل نیروهای مسلح، وزارت دفاع، نیروی انتظامی اختصاص پیدا می‌کند، این در حالی است که نهادهای نظامی علاوه بر بودجه دولتی، دست بلندی نیز در فعالیت‌های اقتصادی دارند. سازوکار این فعالیت‌های اقتصادی شفاف نیست، اما دامنه آن -از ساخت و ساز و فعالیت‌های مالی گرفته تا خرید و فروش نفت گسترده است.
در سال‌های گذشته گزارش‌های زیادی درباره دخالت سپاه و نیروهای نظامی در خرید و فروش نفت منتشر شده است، اما این مساله تا زمان تدوین و تصویب بودجه سال ۱۴۰۱ هیچگاه به عنوان یک شیوه رسمی مطرح نبوده است، اکنون در سال ۱۴۰۱ به طور رسمی سازوکار تحویل نفت خام به این نهادها برای اولین بار در متن قانون آمده است.
بند «ی» تبصره یک قانون بودجه ۱۴۰۱ عینی‌ترین نشانه ارتباط نیروهای مسلح به طور عام و سپاه با نفت است. بندی که شرکت ملی نفت را مکلف می‌کند معادل چهار میلیارد و ۵۰۰ میلیون یورو نفت در اختیار نیروهای مسلح قرار دهد تا صرف «طرح‌های دفاعی و پیشرفت و آبادانی و محرومیت‌زدایی» کنند.
جدول زیر خلاصه جدولی است که در لایحه بودجه ۱۴۰۱ سهم نهادها را از نفت خام مشخص کرده است.
اول، ۴/۵ میلیارد یورو (تقریبا ۵ میلیارد دلار) نفت خام رقم قابل ملاحظه‌ای است.در قانون بودجه مشخص نشده این نفت خام بخشی از کل نفت خامی است که برای صادرات پیش‌بینی شده یا علاوه بر آن است. طبق محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، در لایحه کل درآمد حاصل فروش داخلی و صادرات نفت، گاز و میعانات گازی در سال ۱۴۰۱ حدود ۳۳ میلیارد دلار است. با این حساب نفت خامی که قرار است به نیروهای نظامی تحویل داده شود، معادل یک ششم کل نفت خام صادراتی است.
اگر این رانت بزرگ نفتی علاوه بر کل تولید و فروش نفت خام باشد، یک تخلف قانونی رخ داده که تبعات گسترده‌ای برای اقتصاد ایران در پی خواهد داشت. طبق قانون دور زدن سقف بودجه تخلف آشکارا است که باعث محدود کردن پنجره صادرات نفت خام ایران میشود.
دولت پیش‌بینی کرده در سال ۱۴۰۱ به طور متوسط روزانه ۱/۲ میلیون بشکه نفت خام صادر کند. اگر رانت نفتی خارج از این باشد، حدود بیش از ۲۰۰ هزار بشکه در روز هم نهادهای نظامی وارد بازار می‌کنند. این اقدام هم باعث محدود شدن پنجره صادرات نفت ایران میشود و هم باعث شکسته شدن قیمت‌ها میشود.
دوم، سازوکار تعین قیمت روز مشخص نیست. در قانون صرف گفته شده ملاک قیمت روز صادراتی شرکت ملی نفت است، اما نوسان‌های شدید بازار نفت که پیش‌بینی آن برای سال ۱۴۰۱ کار دشواری نیست، میلیون‌ها دلار فرصت طلایی برای فساد فراهم می‌کند.
به عنوان نمونه شرکت ملی نفت ایران باید تا پایان سال ۱۴۰۱ معادل ۹۶۰ میلیون یورو نفت خام به سپاه تحویل دهد. فرض کنیم نفت در ۱۲ نوبت هر بار ۸۰ میلیون یورو تحویل داده میشود، اما برای محاسبه باید قیمت کدام روز را در نظر گرفت. در بازاری که نوسان قیمت نفت تا چند دلار در روز و حتی ساعت می‌رسد، چه تضمینی وجود دارد که سپاه و افراد صاحب منفعت در شرکت ملی نفت ایران با استفاده از نفوذ خود برنامه تحویل نفت را روزهایی انجام دهند که قیمت نفت کاهش پیدا کرده است.
سوم؛ تضمینی وجود ندارد که در فرایند فروش نفت، شبکه‌های گسترده دلالی و پولشویی داخلی و خارجی به سرکردگی افراد بانفوذ داخل سپاه مبالغ هنگفتی را تحت عنوان حق‌الزحمه به حساب خود واریز نکنند؟ در قانون بودجه مشخص نیست هزینه‌های مبادله‌ای فروش نفت ایران را که به دلیل تحریم‌ها با تخفیف‌های ویژه و پرداخت پورسانت بالا به دلالان به مراتب بیشتر از شرایط معمول است، چه کسی پرداخت می‌کند؟ آیا وزارت نفت باید آن را از قیمت روز کم کند؟ در این صورت مبنای محاسبه این هزینه چیست؟ شبکه‌های پولشویی مرتبط با سپاه چه تاثیری روی تعیین میزان پورسانت و حق‌العمل فروش نفت دارند؟ نباید فراموش کرد صحبت از چهار میلیارد و ۵۰۰ میلیون یورو نفت خام است که اگر فرض کنیم ۱۰ درصد آن مستعد فساد باشد، ابعاد پنجره فسادی که با این طرح باز میشود نزدیک نیم میلیارد یورو خواهد رسید.
چهارم، ورود رسمی نهادهای نظامی به عرصه خرید و فروش نفت، عدم شفافیت و پیچیدگی معاملات نفتی را تشدید می‌کند. با اینکه قراردادهای شرکت ملی نفت ایران محرمانه است، اما نهادهای نظارتی مثل دیوان محاسبات به اطلاعات و حساب‌های شرکت ملی نفت ایران و سازوکار فروش نفت دسترسی دارند. دست کم اسناد فروش نفت در بایگانی دولت ثبت و ضبط می‌شوند، با این همه در سال‌های گذشته بزرگ‌ترین پرونده‌های فساد پیرامون دلالی نفتی در ایران شکل گرفته است.
مشهورترین نمونه بابک زنجانی است که با پیگیری‌های نسبی وزارت نفت و دولت پرونده فساد او به طور رسمی و علنی به جریان افتاد، اما قطعا پیگیری پرونده‌هایی که یک طرف آن نهادهای غیرشفاف و غیرپاسخگو مثل سپاه پاسداران قرار دارند، پیچیده‌تر از پرونده‌هایی مثل بابک زنجانی است.
یا نمونه دیگر پرونده مشهور فساد اسماعیل احمدی‌مقدم، فرمانده پیشین نیروی انتظامی است. زمینه ارتکاب فساد در این پرونده تحویل نفت خام برای فروش به نیروی انتظامی بود.
نمونه دوم، رانت قیر
یکی دیگر از مظاهر فساد نفتی در قانون بودجه «رانت قیر» است. سال‌ها است که در قوانین بودجه سالانه مقادیری قیر رایگان برای اجرای طرح‌های عمرانی برخی دستگاه‌ها تعیین میشود. فلسفه تحویل قیر رایگان کاهش هزینه طرح‌های راه‌سازی است، اما تجربه نشان داده قیر رایگان بیش از آنکه به کار توسعه راه‌ها بیاید، زمینه‌ساز فساد و رانت‌خواری گروه‌های ذی‌نفعی میشود که در فرایند توزیع و تحویل قیر رایگان مشارکت دارند.
از نمایندگان مجلس و مدیران وزارت نفت گرفته تا تولیدکنندگان قیر، دستگاه‌های تحویل‌گیرنده، پیمانکاران و واسطه‌گران و دلالانی که در جریان معامله قیر رایگان منافع شخصی خود را دنبال می‌کنند. در این میان حتی صحبت از شرکت‌های خارجی هم شده که به دنبال توزیع قیر رایگان چشم‌انتظار صادرات حواله‌های رایگان به قیمت ارزان‌‌اند.
دامنه این فساد ناشی از قیر رایگان تا آنجا گسترده شده که دیوان محاسبات در سال ۱۳۹۸ اعلام کرد پرونده‌ای تحت این عنوان تشکیل داده است. رسانه‌های رسمی، به خصوص خبرگزاری‌های وابسته به سپاه نیز در سال‌های گذشته بارها گزارش‌هایی درباره فساد قیر منتشر کرده‌اند.
به عنوان نمونه خبرگزاری فارس در گزارشی با عنوان رمزگشایی از جعبه سیاه فساد در طرح قیر رایگان به شیوه‌های مختلف فساد قیر از جمله پروژه تراشی و بیش‌اظهاری نیاز قیر، فساد در کارخانه‌های قیرسازی (کم‌فروشی و بیش اظهاری برای تحویل مواد اولیه بیشتر)، به‌کارگیری قیر بی‌کیفیت و فروش قیرهای مرغوب در بازار آزاد و قاچاق قیر اشاره کرده است.
پروژه‌تراشی: شرکت ملی نفت به عنوان متولی اعطای قیر به پیمانکاران انتخاب شده است که این شرکت هیچ سازوکار نظارتی بر فرآیند اجرا و پیشرفت پروژه‌ها ندارد. در نتیجه این امکان وجود دارد که برخی مدیران دولتی با پیمانکاران تبانی کرده و با سندسازی برای دریافت قیر رایگان بیش از مقدار مورد نیاز اقدام کنند. یا حتی این امکان وجود دارد که برای دریافت قیر رایگان، پروژه‌هایی بدون توجیه اقتصادی تعریف شده و بعد از دریافت سهمیه قیر، این طرح‌ها به صورت نیمه‌کاره رها شوند.
کم‌فروشی کارخانه‌ها: شرکت ملی نفت موظف است که مواد اولیه قیر نظیر لوبکات و وکیوم باتوم را از پالایشگاه‌ها خریداری کرده و به شرکت قیرساز بدهد و از آنها قیر تحویل بگیرد… مثلا اگر کارخانه قیرسازی در ازای تولید هر ۱۰۰ تن قیر به ۱۰۳ تن مواد اولیه نیاز داشت، این رقم را به دولت ۱۳۷ تن اعلام می‌کند. یعنی در مرحله تحویل خوراک تولید قیر به کارخانه قیرسازی ۳۷ درصد اضافه مواد اولیه داده میشود.
به‌کارگیری قیرهای بی‌کیفیت در پروژه‌ها: پیمانکاران قیر با کیفیتی که به صورت رایگان از شرکت ملی نفت دریافت می‌کنند را در پروژه‌ها مصرف نکرده و برای صادرات یا فروش داخل کنار بگذارند و در عوض با خریداری قیرهای بی‌کیفیت، از آنها در پروژه‌هایشان استفاده کنند.
قاچاق قیر: سالانه حدود۵/۵ میلیون تن قیر در کشور تولید میشود. در این بین طبق قانون بودجه، سالانه چهار میلیون تن قیر به صورت رایگان در اختیار پیمانکاران قرار می‌گیرد. قاعدتا باید میزان صادرات قیر رقمی در حدود ۱/۵ میلیون تن باشد.اما بررسی آمار گمرک نشان می‌دهد میزان صادرات قیر در سال‌های ۹۶تا ۹۸ حدود ۴ میلیون تن است. به عبارت ساده بیش از ۲ میلیون تن قیری که به صورت رایگان تحویل داده شده، به خارج از کشور صادر میشود و منابع آن میان افراد و نهادهایی تقسیم میشود که از رانت قیر بهره‌برداری می‌کنند.
به دنبال بالا گرفتن انتقادها، دولت حسن روحانی در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ قیر رایگان را حذف کرد. این اقدام با مقاومت نمایندگان و لابی گسترده ذی‌نفعان رانت قیر مواجه شد. بعد از تغییر مجلس در ابتدای سال ۱۴۰۰ یکی از اولین مصوبات نمایندگان انقلابی مجلس یازدهم بازگرداندن قیر رایگان در متمم بودجه سال ۱۴۰۰ بود. باتوجه به هم‌سویی مجلس یازدهم، رسانه‌های بانفوذ وابسته به سپاه نیز انتشار گزارش‌های انتقادی درباره قیر رایگان را متوقف کردند. پس از تغییر دولت، روند تعیین سهمیه قیر رایگان دوباره به بودجه بازگشت؛ در این میان نام «بسیج» به عنوان یکی از نهادهای سهمیه‌‌دار به فهرست دستگاه‌های قیربگیر اضافه شد.
بر اساس بند «ز» تبصره الف قانون بودجه ۱۴۰۱ وزارت نفت موظف شده معادل ۱۹ هزار میلیارد تومان مواد اولیه در اختیار پالایشگاه‌ها قرار دهد و معادل آن قیر رایگان به این دستگاه‌ها اختصاص دهد:
- وزارت راه و شهرسازی ۴۸ درصد (برای آسفالت راه‌های فرعی و روستایی و عشایری و آسفالت شبکه راه‌های اصلی، فرعی و…
- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی ۲۰ درصد برای آسفالت معابر و بهسازی روستاها و اجرای پروژه‌های مشارکتی با نهادهای محلی و دهیاری‌ها
- سازمان شهرداری‌ها دهداری‌ها ۱۷ درصد برای شهرهای زیر ۵۰۰ هزار نفر جمعیت
- بسیج سازندگی هفت درصد برای آسفالت مسیر راه‌های بین پاسگاه‌های انتظامی، پایگاه‌های مقاومت بسیج، گلزار شهدا، باغ موزه و یادمان‌های دفاع مقدس و..
- سازمان نوسازی مدارس پنج درصد برای نوسازی مدارس و فضاهای آموزشی و فرهنگی آموزش و پرورش
- سازمان جنگل‌ها دو درصد برای بیابان‌زدایی و انجام عملیات قیرابه‌پاشی و خاک‌پوش سازگار با محیط زیست
- سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی یک درصد برای آسفالت معابر، خیابان‌ها و جاده‌های دسترسی شهرک‌ها و نواحی صنعتی
مشکل طرح‌های عمرانی از طریق افزایش اعتبارات دستگاه‌ها و نهایتا پرداخت یارانه قابل حل است. قاعدتا دولت، مجلس و به طور مشخص سازمان برنامه و بودجه می‌توانند از طریق افزایش اعتبارات عمرانی و اصلاح فهرست بهای قیر مشکل هزینه پیمانکاران را رفع و رجوع کنند، اما ظاهرا دامنه نفوذ و گستردگی فساد قیر رایگان آن‌قدر زیاد است که عملا به اصلاح و حذف قیر رایگان از بودجه سالانه امیدی نیست.
میزان نفوذ گروه‌های ذی‌نفع روی مجلس و دولت پیش از این هم زیاد بوده است، حالا با ورود رسمی نهادهای بانفوذ مانند بسیج و سپاه، وضعیت به نسبت قبل پیچیده‌تر نیز شده است.
فصل دوم؛ یارانه‌ها
تبصره ۱۴ قانون بودجه جمهوری اسلامی، در واقع نه یک تبصره، بلکه یک بودجه موازی در دل قانون بودجه است. تبصره‌ای که از سال ۱۳۹۰ و چند ماه بعد از اجرای هدفمندی یارانه‌ها وارد متن بودجه شد.
روز ۲۷ آذر ۱۳۸۹ محمود احمدی‌نژاد رئیس‌جمهوری وقت، در یک نطق تلویزیونی اجرای قانون هدفمندی یارانه را اعلام کرد؛ قانونی که در سال ۱۳۸۸، به امید رها شدن اقتصاد ایران از سیطره یارانه‌ها به تصویب مجلس رسیده بود. همان شب سخنرانی احمدی‌نژاد قیمت بنزین دو برابر افزایش یافت و گفته شد از این به بعد قیمت حامل‌های انرژی، بنزین، فراورده‌های نفتی، گاز، برق، آب و… به اضافه برخی کالاهای اساسی از جمله گندم، بر اساس نسبتی از قیمت‌های جهانی تعیین میشود.
این قانون هیچ وقت به طور کامل اجرا نشد. قیمت‌های ریالی انرژی ثابت نگه داشته شد و قیمت ارز بالا رفت و ظرف مدت چند ماه، افزایش قیمت به نسبت قیمت جهانی بی‌اثر شد، اما آثار جانبی هدفمندی یارانه‌ها، از جمله یادگاری تبصره ۱۴ در دل بودجه برای همیشه باقی ماند.
وقتی در آذر ۱۳۸۹ قیمت هر لیتر بنزین از ۱۰۰ تومان به ۷۰۰ تومان به صورت آزاد و ۴۰۰ تومان سهمیه‌ای افزایش پیدا کرد، قیمت هر دلار آمریکا تقریبا هزار تومان بود. در واقع ارزش هر لیتر بنزین از ۱۰ سنت به ۷۰ سنت (آزاد) و ۴۰ سنت (سهمیه‌ای) افزایش پیدا کرد. تا پنج سال بعد قیمت ریالی بنزین تا اوایل اردیبهشت ۱۳۹۳ ثابت ماند در حالی که قیمت دلار از حدود هزار تومان به حدود ۳۳۰۰ تومان رسیده بود. در واقع ارزش دلاری هر لیتر بنزین در اوایل سال ۱۳۹۳ حدود ۲۱ سنت برای بنزین آزاد و ۱۲ سنت برای بنزین سهمیه‌ای کاهش پیدا کرده بود و دولت همچنان باید بنزین را در داخل چیزی بین ۱۰ تا ۲۰ سنت به فروش می‌رساند. نرخی که تفاوت چندانی با پیش از هدفمندی یارانه‌ها نداشت.
تبصره ۱۴ در واقع حساب دخل و خرج هدفمندی یارانه‌ها است؛ حساب دخل و خرج یارانه‌ها از بودجه عمومی دولت جدا است، اما طبق ماده ۱۲ قانون هدفمندی یارانه‌ها دولت مکلف شده پیش‌بینی دخل و خرج یارانه‌ها را با ذکر جزئیات در بودجه عمومی درج و منتشر کند.
دخل یا منابع هدفمندی یارانه‌ها، فروش داخلی و صادرات حامل‌های انرژی (به طور مشخص بنزین) و فروش داخلی گاز است که در مجموع رقم بزرگ و قابل توجهی است و همین باعث شده تا گروه‌های منتفع در ساختار نظام سیاسی و اقتصادی جمهوری اسلامی به منابع هدفمندی یارانه‌ها به چشم طمع نگاه کنند؛ فرصتی طلایی که به موزات بودجه عمومی میتواند منبع درآمد طرح‌ها، پروژه‌ها و نهادهایی باشد که لزوما منابع عمومی را دنبال نمی‌کنند.
برای اینکه درکی از بزرگی حجم پول یارانه‌ها داشته باشیم کافی است به اعداد و ارقام بودجه سال ۱۴۰۱ نگاه کنیم. مقیاس یارانه‌ها را وقتی بهتر می‌توان درک کرد که آن را در کنار منابع عمومی بودجه قرار دهیم. در این صورت می‌بینیم صحبت از بودجه‌ای موازی در ابعاد نیمی از کل منابع عمومی بودجه (شامل کل درآمد نفت، مالیات، فروش اموال دولتی، فروش اوراق دولتی و وام‌ها) است.
اما چرا بودجه هدفمندی یارانه‌ها این‌قدر چاق و متورم است؟
در لایحه بودجه ۱۴۰۱ دولت پیش‌بینی کرده بود پنجره‌ای به بزرگی ۴۷۰ هزار میلیارد تومان برای هدفمندی یارانه‌ها باز کند و به همین نسبت هزینه برای آن در نظر بگیرد، اما حجم بودجه هدفمندی یارانه‌ها در لایحه بودجه پس از تغییرات مجلس به بیش از ۶۳۶ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرد.
شاید در نگاه اول این طور تصور شود که نمایندگان راه حلی برای افزایش ۳۵درصدی درآمد فروش حامل‌های انرژی پیدا کرده‌اند و قرار است این پول صرف پرداخت یارانه به مردم شود، اما در واقعیت نمایندگان روی کاغذ اعداد درآمدها را بالاتر برده‌اند، در عوض به همان نسبت هزینه‌ها تازه تعریف کرده‌اند. هزینه‌هایی که بسیاری از آنها فاصله‌ای دور از تصور عمومی درباره «یارانه» دارد.
تصور عمومی از یارانه‌ها، یارانه نقدی است که هر ماه به حساب مردم ریخته میشود، اما سهم یارانه‌های نقدی از کل بودجه هدفمندی یارانه‌ها کمتر از ۷۴ هزار میلیارد تومان است. چیزی حدود ۱۱ درصد. مابقی این پول در ۳۳ ردیف به اموری اختصاص پیدا می‌کند که بسیاری تصور آن را هم نمی‌کنند.
در واقعیت رشد ۱۶۶ هزار میلیارد تومانی بودجه یارانه‌ها، ناشی از اضافه شدن ردیف‌ها و افزایش اعتباراتی است که به نام یارانه به کام طرح‌ها و نهادهایی میشود که بسیاری از آنها هم از منابع بودجه عمومی تغذیه می‌کنند و هم برای خودشان منابع تامین درآمد دارند.
پول یارانه‌ها صرف چه کارهایی میشود؟
برای اینکه بتوانیم به صورت مصداقی سازوکار درآمد و هزینه‌های یارانه‌ها را بررسی کنیم، داده‌های قانون بودجه ۱۴۰۱ را به عنوان نمونه و مصداق، مبنای تحلیل قرار می‌دهیم.
در قانون بودجه ۱۴۰۱، ۸ ردیف درآمدی (منابع) و ۳۳ ردیف اصلی هزینه‌ای (مصارف) در نظر گرفته شده است.
منابع هدفمندی یارانه‌ها
صادرات بنزین بیشترین سهم درآمدهای هدفمندی یارانه‌ها است. ۲۶۰ هزار میلیارد تومان خالص صادرات (پس از کسر سهم ۱۴/۵ درصدی شرکت پخش فراورده‌های نفتی) و ۶۰ هزار میلیارد تومان هم تحت عنوان «منابع حاصل از افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی» حساب شده است.
سهم فروش داخلی بنزین و فرآورده‌های نفتی نیز حدود ۷۷ هزار میلیارد تومان است. فروش داخلی گاز ۸۵ هزار میلیارد تومان و ۲۶۰ میلیارد تومان هم از محل فروش اتان و گوگرد در نظر گرفته شده است. در بودجه سال ۱۴۰۱ چیزی حدود ۹۴ هزار میلیارد تومان نیز تحت عنوان «منابع حاصل از اصلاح قیمت گاز خوراک پتروشیمی، پالایشگاه‌ها، مجتمع‌های فولاد» تعریف شده که احتمالا منجر به افزایش قیمت داخلی محصولات پتروشیمی، فولاد و سیمان و… خواهد شد.
رقمی معادل ۲۶ هزار میلیارد تومان هم تحت عنوان «معوقات و مطالبات سنواتی از پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها» پیش‌بینی شده که مشخص نیست اشاره به کدام مطالبات دارد.
با این حساب جمع کل درآمدهای پیش‌بینی شده برای هدفمندی یارانه‌ها بیش از ۶۳۶ هزار میلیارد تومان میشود. اما این پول در صورت تحقق برای چه اموری هزینه خواهند شد؟
مصارف هدفمندی یارانه‌ها
به طور کلی می‌توان مصارف هدفمندی یارانه‌ها را به سه دسته تقسیم کرد:
۱- مالیات، عوارض و هزینه‌های شرکت‌ها و حمایت از تولید در بخش انرژی
چیزی حدود یک چهارم کل منابع هدفمندی صرف مالیات، هزینه شرکت‌ها و سرمایه‌گذاری میشود.
از مجموع ۶۳۶ هزار میلیارد تومان حدود ۳۶ هزار میلیارد تومان آن تحت عنوان مالیات ارزش افزوده فراورده‌های نفتی و گاز طبیعی به حساب خزانه کل واریز میشود.
هزینه تولید، انتقال، توزیع، فروش و حمل و نقل فراورده‌های نفتی و گاز به ۷۶ هزار میلیارد تومان می‌رسد.
چیزی حدود ۳۵ هزار میلیارد تومان صرف حمایت از تولید در بخش انرژی میشود و ۲۸ هزار میلیارد تومان هم برای جبران «معافیت مدارس از پرداخت هزینه‌های آب و برق و گاز»، «ایجاد جایگاه‌های عرضه گاز مایع و استانداردسازی خودروها» و «طرح‌های جدید سرمایه‌گذاری شرکت ملی گاز» در نظر گرفته میشود.
با این حساب از کل منابع هدفمندی یارانه‌ها حدود ۴۷۶ هزار میلیارد تومان باقی می‌ماند.
۲– یارانه‌ها و هزینه‌های عمومی در چارچوب قانون هدفمندی یارانه‌ها
گروه دوم هزینه‌ها و مصارف، هزینه‌هایی است که طبق قانون برای جبران اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی و حذف یارانه‌ها پرداخت میشود. هدف این ردیف‌ها قاعدتا اقشارکم‌درآمد جامعه‌اند، اگرچه در توزیع یارانه‌ها، چه یارانه نقدی، یارانه ارزی دارو و حتی یارانه نان و گندم و چای و کتاب‌های درسی شامل حال همه افراد با سطوح درآمد مختلف میشود.
بعضی ردیف‌ها هم به طور مشخص برای معیشت گروه‌های آسیب‌پذیر و مقابله با فقر مطلق در نظر گرفته شده‌اند. بعضی هم مانند اعتبارات بیمه سلامت با هدف افزایش رفاه عمومی پرداخت می‌شوند.
جدول و نمودار زیر نشان می‌دهد چقدر از منابع هدفمندی صرف اموری میشود که از نظر منطقی در چارچوب اهداف قانون هدفمندی یارانه‌ها می‌گنجند.
۳- هزینه‌های بی‌ربط
گروه سوم، هزینه‌هایی‌اند که از منابع هدفمندی یارانه‌ها در اختیار نهادهایی قرار می‌گیرند که نه‌تنها در قانون هدفمندی یارانه‌ها به آنها اشاره نشده، بلکه از نظر منطقی هم ارتباطی با یارانه‌ها ندارند.
فهرست بعضی از این ردیف‌ها که در قانون بودجه ۱۴۰۰ به تصویب مجلس رسیده در جدول زیر آمده است.
به عنوان مثال ۸۶۰۰ میلیارد تومان از منابع هدفمندی یارانه‌ها سهم حوزه علمیه و فعالیت‌های فرهنگی میشود که بسیاری از آنها در بودجه عمومی هم از ردیف‌های اختصاصی برخوردارند. نکته جالب توجه اینکه بودجه یارانه‌ای فعالیت‌های فرهنگی در لایحه پیشنهادی دولت برای بودجه سال ۱۴۰۰ پیش‌بینی نشده بود و این اعتبارات احتمالا از طریق لابی و توافقات پشت پرده در مجلس به هزینه‌های هدفمندی یارانه‌ها اضافه شده است.
اما سوال اینجا است که این بودجه فرهنگی صرف چه کارهایی میشود. در قانون مصوب نام ۶۷ موسسه «فرهنگی» که از این بودجه یارانه‌ای برخوردار می‌شوند فهرست شده است.
نگاهی به ردیف‌های فهرست بالا نشان می‌دهد، بودجه هدفمندی یارانه‌ها به چشم نهادهای مذهبی، تبلیغاتی، نظامی و برخی نهادهای عمومی فضایی برای دور زدن بودجه عمومی و دریافت اعتبارات بیشتر است. در این میان گروه‌های ذی‌نفع در مراکز تصمیم‌گیری در دولت، مجلس و شورای نگهبان هم نقش فعال و البته منافع بالقوه اقتصادی و سیاسی دارند.
بودن در فهرست بودجه یارانه‌ها علاوه بر مزیت‌های پولی، نهادها را از کانون توجه عمومی و مطالبه‌گری برای گزارش عملکرد و ردگیری فسادهای احتمالی دور می‌کند. بسیاری از این نهادها، در حالی که شرح عملکرد و فعالیت روشنی ندارد، در بودجه عمومی هم ردیف بودجه مستقل و اختصاصی دارند.
فصل سوم؛ بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت
بخش بزرگی از بودجه کل کشور به بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت اختصاص دارد. بخشی که یکی از پیوست‌های حجیم بودجه چه از نظر ابعاد مالی و چه از نظر فرم است، اما به رغم حجم بزرگ آن، یکی از نامفهوم‌ترین و پیچیده‌ترین بخش‌های بودجه است؛ بخشی که بر خلاف سایر بخش‌های بودجه توجه زیادی به آن نمی‌شود و حساسیت زیادی چه در جامعه، چه در رسانه‌ها برنمی‌انگیزد.
معمولا توجه عمومی و حتی توجه متخصصان به جدول‌های بودجه عمومی و اعتباراتی است که پول نفت و مالیات را بین دستگاه‌های اجرایی، نهادهای نظامی، مذهبی، تبلیغاتی و… تقسیم می‌کند، در حالی که آنچه زیر پوست بودجه و در حجم انبوه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت می‌گذرد نیز خبرهایی هست که کمتر به آن پرداخته میشود.
حجم بودجه شرکت‌ها معمولا بیشتر از بودجه عمومی دولت است. به عنوان مثال در بودجه کل کشور در سال ۱۴۰۱ بودجه شرکت‌ها ۱/۵ برابر بودجه عمومی است.
بودجه شرکت‌ها در واقع حساب دخل و خرج داخلی شرکت‌ها و موسساتی است که به نوعی وابسته به دولت محسوب می‌شوند، اما ساختار اداره مالی آنها مستقل است.
جزئیات دخل و خرج شرکت‌ها مشخص نیستند، اما عدد و رقم‌ها ذیل یک سری عنوان دسته‌بندی شده‌اند.
به طور مشخص منابع شرکت‌ها در هفت گروه «درآمدها»، اعتبارات و بودجه‌های «جاری» و «عمرانی»، وام‌های داخلی و خارجی، دارایی‌ها جاری و سایر دریافت‌ها دسته‌بندی شده‌اند.
مصارف شرکت‌ها نیز به همین ترتیب در ۱۱ گروه دسته‌بندی شده‌اند که عنوان مهم‌ترین آنها «هزینه‌ها» است. پرداخت سود ویژه، سود سهام، بازپرداخت وام‌ها، افزایش دارایی جاری و… سایر مصارف شرکت‌ها هستند.
در اسناد بودجه دقیقا مشخص نشده این هزینه‌ها و درآمد شرکت‌ها چه چیزهایی هستند و چطور محاسبه شده‌اند. این اطلاعات قاعدتا باید توسط هیات مدیره شرکت‌ها آماده شده و در مجمع عمومی آنها به تصویب رسیده باشد، اما صورتجلسه این مصوبات که شرکت‌های وابسته به دولت محسوب می‌شوند، در دسترس عموم قرار ندارند. نهادهای نظارتی مجلس هم بارها درباره نداشتن دسترسی و نظارت بر بودجه شرکت‌ها اظهار نارضایتی کرده‌اند. بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بزرگ‌ترین بخش بودجه است که در جریان رسیدگی نمایندگان به قانون بودجه بررسی نمی‌شود.
حتی مشخص نیست نهادهای نظارتی، مثل دیوان محاسبات در چه سطوحی بر گردش مالی شرکت‌ها نظارت می‌کنند. صورت درآمدها و هزینه‌های شرکت‌ها و دخل و خرج مصوب هیات مدیره‌ها و مجامع عمومی شرکت‌ها را چه مراجعی کنترل می‌کنند.
وقتی بودجه عمومی، با وجود تعبیه لایه‌های نظارتی، محملی برای فساد و توزیع رانت است، قطعا بودجه شرکت‌ها فضای مساعد‌تری برای فساد به وجود می‌آورد. عدم شفافیت، با وجود گردش مالی بالای بسیاری از این شرکت‌ها، زمینه مساعدی برای بروز فساد در اشکال گوناگون است؛ فسادی که میتواند به اشکال مختلفی به وجود بیاید؛ از محاسبه و تقسیم سودهای ویژه گرفته تا هزینه‌تراشی‌های صوری که اطلاعات و اخبار آن حتی به گوش نمایندگان مجلس هم نمی‌رسد.
ساختار بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت
بودجه شرکت‌ها به عنوان یکی از کتابچه‌های پیوست بودجه سالانه کل کشور منتشر میشود. در این بودجه شرکت‌ها به دو بخش تقسیم می‌شوند.
۱- شرکت‌های سودده و سر به سر: شرکت‌هایی‌اند که حساب درآمدهایشان از هزینه‌هایشان بیشتر یا برابر است. طبق قانون ۵۰ درصد سود ویژه شرکت‌های سودده و همین سود سهام آنها به حساب خزانه واریز و به بودجه عمومی تزریق میشود. این مبلغ البته در مقیاس بودجه چندان زیاد نیست، چراکه اغلب شرکت‌ها و بانک‌ها یا شرکت‌های سر به سرند، یعنی حساب درآمدها و هزینه‌هایشان برابر است.
ممکن است اسم شرکت‌های «سودده و سر به سر» این تصور را به وجود بیاورد که این شرکت‌ها منبع درآمدی برای دولت هستند، اما در واقعیت حساب و کتاب‌ها نشان می‌دهد دست آخر دولت باید یک چیزی هم روی سود و درآمد این شرکت‌ها بگذارد و به عنوان بودجه در اختیار آنها قرار دهد.
در بودجه ۱۴۰۱ کل سود سهام شرکت‌های دولتی (۵۰ درصد سود ویژه و سود سهام) که به حساب خزانه واریز میشود کمتر از ۲۵ هزار میلیارد تومان است. این رقم حدود یک درصد کل منابع بودجه عمومی است، اما از آن سو در بودجه عمومی مبالغی به عنوان بودجه این شرکت‌ها در نظر گرفته شده که بیشتر از آورده‌ای است که شرکت‌های سودده به خزانه واریز می‌کنند. در همین قانون شرکت‌های سودده نزدیک ۳۰ هزار میلیارد تومان هم از بودجه عمومی دولت اعتبار می‌گیرند که پنج هزار میلیارد تومان بیشتر از کل سودی است که به دولت پرداخت می‌کنند.
بر اساس اطلاعات مندرج در لایحه بودجه ۱۴۰۱، شرکت‌های سودده حدود ۱۴۵۴ هزار میلیارد تومان درآمد و ۱۲۹۳ هزار میلیارد تومان هزینه دارند. با این حساب ۱۶۱ هزار میلیارد تومان می‌ماند که حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان آن صرف مالیات و حدود ۲۵ هزار میلیارد تومان هم تحت عنوان سود ویژه و سود سهام به خزانه واریز میشود. مابقی این مبلغ صرف سایر مصارف از جمله تسویه بدهی‌ها، هزینه‌های سرمایه‌ای و افزایش دارایی‌ها میشود.
۲- شرکت‌های زیان‌ده: تعداد این شرکت‌ها در بودجه سالانه چندان زیاد نیست، اما گردش مالی آنها بسیار بالا است. همان طور که از عنوان این شرکت‌ها پیدا است، دخل و خرج‌شان با هم نمی‌خواند. هزینه‌های این شرکت‌ها بیشتر از درآمدهای آنها است و بودجه باید برای جبران آنها فکری کند.
معمولا این زیان از طریق بودجه عمومی جبران میشود، یعنی دولت به میزان کسری این شرکت‌ها از محل درآمدهای نفتی و مالیات مبالغی را در ردیف‌های بودجه برای این شرکت‌ها پیش‌بینی می‌کند.
در بودجه سال ۱۴۰۱ در مجموع ۲۳ شرکت دولتی و دو بانک زیان‌ده قرار دارند که حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی بودجه (نزدیک ۷ هزار میلیارد تومان اعتبارات جاری و حدود ۴۸۰۰ میلیارد تومان اعتبارات عمرانی) برای شرکت‌های زیان‌ده در نظر گرفته شده است.
بررسی نمونه‌های موردی
برای روشن‌تر شدن موضوع خلاصه وضعیت سه شرکت مهم در بودجه شرکت‌ها در سال ۱۴۰۱ را بررسی میکنیم:
یک، «صدا و سیما» به عنوان زیان‌ده‌ترین شرکتی که دست کم از نظر مالی وابسته به دولت محسوب میشود.
دو، «شرکت ملی نفت» به عنوان سودده‌ترین شرکت دولتی
و سوم «بانک سپه» که پس از ادغام موسسات اعتباری و بانک‌های وابسته به نیروهای مسلح تبدیل به بزرگ‌ترین و زیان‌ده‌ترین بانک دولتی شده است.
گردش مالی؛ صدا و سیما
صدا و سیما، یکی از بزرگ‌ترین مجموعه‌های اداری در ایران است که از نظر مدیریتی و سیاسی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی اداره میشود، اما از نظر مالی یک شرکت وابسته به دولت محسوب میشود. دولت در اداره تشکیلات صدا و سیما هیچ نقشی ندارد، اما تنظیم بودجه و تامین مالی آن باید از طریق منابع دولتی انجام شود.
گردش مالی صدا و سیما بیش از دو برابر رقمی است که تحت عنوان «بودجه صدا و سیما» در رسانه‌ها و فضای عمومی مورد توجه قرار می‌گیرد. در واقعیت بخش قابل توجهی از منابع مالی صدا و سیما از محل تبلیغات و فعالیت‌های اقتصادی سازمان تامین میشود که هیچ اطلاعات جزئیاتی درباره آن به صورت عمومی در دست نیست.
به عنوان نمونه در بودجه سال ۱۴۰۱، پیش‌بینی شده مخارج و هزینه‌های صدا و سیما در طول این سال حدود ۱۰ هزار و ۲۸۴ میلیارد تومان باشد اما پیش‌بینی درآمدهای صدا و سیما بیش از ۵۴۰۰ میلیارد تومان نیست. با این اوصاف مابقی این پول، یعنی حدود ۴۹۰۰ میلیارد تومان باید از محل بودجه عمومی تامین شود.
گردش مالی قابل توجه صدا و سیما، گستره اثر آن، جهت‌گیری سیاسی و از همه مهم‌تر عدم شفافیت باعث شده تا صدا و سیما یکی از کانون‌های بالقوه فساد اقتصادی، سیاسی در ایران باشد.
معلوم نیست هزینه‌های ۱۰ هزار میلیاردی صدا و سیما صرف چه کارهایی میشود. چقدر از آن صرف پرداخت حقوق چه تعداد کارمند میشود. چقدر پول صرف ساخت و تولید چه برنامه‌هایی میشود، چقدر پول برای توسعه فیزیکی هزینه میشود و چقدر از منابع صدا و سیما که در واقع اموال عمومی است، صرف پیشبرد اهداف سیاسی و تامین منافع شخصی و گروهی افراد و گروه‌های خاص میشود.
نمونه دوم: شرکت ملی نفت ایران
شیر فلکه بودجه سالانه ایران دست شرکت ملی نفت ایران است، این شرکت در میان تمام شرکت‌های وابسته به دولت پرسودترین شرکت دولتی نیز محسوب میشود.
بودجه سال ۱۴۰۱ بیش از ۲۲۲ هزار میلیارد تومان درآمد و حدود ۱۱۰ هزار تومان هزینه برای شرکت ملی نفت پیش‌بینی شده است. از این میان چیزی حدود پنج هزار میلیارد تومان مالیات و ۹۹۰۰ میلیارد تومان سود به حساب دولت واریز خواهد شد. این رقم به تنهایی معادل ۴۰ درصد کل سودی است که همه شرکت‌های دولتی سودده، تحت عنوان سود ویژه و سود سهام دولت به خزانه واریز می‌کنند.
با این همه میزان هزینه‌ها و بدهی‌های انباشته شرکت ملی نفت هم بسیار زیاد است. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره سهم نفت و گاز از بودجه ۱۴۰۱ گفته شده تعهدات بازپرداخت وام‌های داخلی و خارجی شرکت ملی نفت ایران در سال آینده نزدیک ۱۱۸ هزار میلیارد تومان است. چیزی حدود ۱۷۰ هزار میلیارد تومان نیز به عنوان هزینه‌های سرمایه‌ای این شرکت در سال ۱۴۰۱ پیش‌بینی شده است. اما از آن سو مهم‌ترین منبع درآمد شرکت ملی نفت، سهم ۱۴/۵ درصدی از فروش و صادرات نفت خواهد بود. نکته مورد تاکید در گزارش مرکز پژوهش‌ها این است که هزینه‌های شرکت نفت قطعی است، اما سرنوشت تحقق درآمدهای پیش‌بینی شده نامعلوم است. این درآمدها با این فرض پیش‌بینی شده که ایران روزانه یک میلیون و ۲۰۰ هزار بشکه نفت به قیمت ۶۰ دلار صادر کند. اگر به هر دلیلی این اتفاق نیفتد، بحران مالی در شرکت ملی نفت ایران ابعاد پیچیده‌اری پیدا خواهد کرد.
با اینکه گزارش‌هایی درباره حساب و کتاب کلی مالی شرکت ملی نفت منتشر میشود، اما این شرکت یک نهاد غیرشفاف با گردش مالی بالا و طبیعتا یکی از کانون‌های بالقوه فساد است. سال‌ها است اطلاعات مربوط به تولید و صادرات نفت به دلیل «محرمانگی» منتشر نمی‌شود. معلوم نیست روابط میان این شرکت و واسطه‌گران داخلی و خارجی که در میان آنها اشخاص و نهادهای بانفوذی نظامی و امنیتی حضور پررنگی دارند، چگونه و در چه سطحی تامین میشود. چه کسی تعیین می‌کند چه میزان نفت در کدام روز و به چه قیمتی به کدام واسطه داخلی یا خارجی در ازای چه تضمینی داده شود. حاشیه سود و تخفیف‌های ویژه به مشتریان خاص چگونه تعیین شود، قراردادهای توسعه با چه شرکت‌ها و نهادهای بسته شود و… در فرایند غیرشفاف تصمیم‌گیری درباره هر کدام از این موارد، فضا برای رد و بدل شدن غیرقانونی میلیون‌ها دلار پول مهیا است.
نمونه سوم: بانک سپه
بانک سپه یکی از قدیمی‌ترین و کم‌حاشیه‌ترین بانک‌های دولتی در ایران است، تا دو سال پیش این بانک در فهرست شرکت‌ها و بانک‌های سودده و سر به سر قرار داشت، اما در پی تحولات ساختاری که از سال ۱۳۹۸ در این بانک انجام شده، حالا بانک سپه با اختلاف به زیان‌ده‌ترین بانک و شرکت دولتی تبدیل شده است.
در پی بالا گرفتن بحران بانک‌ها و موسسات اعتباری، پروژه ادغام بانک‌های نظامی در سال ۱۳۹۸ کلید خورد و سرانجام در میانه‌های سال ۱۳۹۹ پنج بانک وابسته به نهادهای نظامی در بانک سپه ادغام شدند. بانک‌های انصار (وابسته به سپاه)، قوامین (وابسته به نیروی انتظامی)، مهر اقتصاد (وابسته به بسیج)، حکمت ایرانیان (وابسته به ارتش) و موسسه اعتباری کوثر (وابسته به وزارت دفاع) رسما در بانک سپه ادغام شدند.
در بودجه سال ۱۴۰۱ زیان بانک سپه بالغ بر ۳۵ هزار میلیارد تومان است که بر اساس توضیحات بودجه قرار است از محل «سایر» جبران شود، اما آنچه مشخص است جبران این هزینه، از منابع بانک مرکزی یا هر کانال دیگری آثار مخرب تورمی در پی خواهد داشت.
دقیقا معلوم نیست سهم هر کدام از بانک‌های وابسته به نهادهای نظامی در افزایش زیان بانک سپه چقدر است، همین طور که معلوم نیست این بانک‌ها و موسسات اعتباری، پیش از ادغام چه فعالیت‌های مالی داشته‌اند. بانک‌ها و موسسات مالی وابسته به نهادهای نظامی، به دلیل ذات فعالیت‌های اقتصادی نهادهای نظامی به خصوص سپاه، بسیج و نیروی انتظامی، در مظان اتهام فساد و پولشویی قرار دارند؛ ادغام این بانک‌ها در بانک سپه، دامنه این فساد بالقوه را به بانک سپه نیز می‌کشاند.
فصل چهارم؛ چه کسانی مالیات می‌دهند؛ چه کسانی نمی‌دهند
بخش بزرگی از منابع بودجه دولت از محل مالیات تامین میشود. مالیات در واقع پولی است که افراد حقیقی و حقوقی به دولت برای انجام وظایف حکمرانی پرداخت می‌کنند. مبلغ مالیات تابعی از وسع مالی و درآمدهای افراد حقیقی و حقوقی است، اما ساختار معیوب بودجه و از آن مهم‌تر ساختار فاسد حکمرانی در جمهوری اسلامی باعث شده تا پرداخت مالیات به صورت ناعادلانه میان افراد حقیقی و حقوقی در جامعه تقسیم شود.
افراد و گروه‌های بانفوذی که از تمکن مالی و درآمد بیشتری برخوردارند، با استفاده از رانت‌های سیاسی و حاشیه امنیتی با تکیه بر عدم شفافیت از زیر بار مالیات شانه خالی می‌کنند و مسئولیت تامین منابع مالی دولت را بر گردن گروه‌های ضعیف‌تر مانند کارمندان و کارگران می‌ا‌ندازند.
برای اینکه بتوانیم تصویری شفاف از ساختار ناعادلانه مالیاتی داشته باشیم، کافی است اعداد و ارقام بودجه را مرور و بازخوانی کنیم.
ترکیب درآمدهای مالیاتی
چیزی حدود یک سوم منابع بودجه عمومی دولت از محل مالیات تامین میشود. طبق حساب و کتاب‌های سازمان برنامه و بودجه در جریان تدوین لایحه بودجه ۱۴۰۱ از مجموع ۱۵۰۵ هزار میلیارد تومان منابع بودجه، بیش از ۵۳۲ هزار میلیارد تومان سهم «درآمدهای مالیاتی» است. این رقم معادل ۶۷ درصد کل پولی است که دولت به عنوان «درآمد» برای یک سال خود پیش‌بینی کرده است.
دولت اما به جز مالیات راه‌های دیگری هم برای کسب درآمد دارد، از جمله فروش کالا و خدمات، درآمد حاصل از سود سهام شرکت‌های دولتی، درآمد اجاره املاک دولتی، درآمد وصول جریمه‌ها و… به جز اینها پول فروش نفت و همین‌طور فروش اوراق قرضه و وام‌ها که در سال‌های اخیر رونق و رواج پیدا کرده است، اما همچنان حدود یک سوم کل منابع دولت از طریق مالیات‌هایی تامین میشود که افراد حقیقی و حقوقی با ترتیبی ناعادلانه به خزانه واریز می‌کنند. برای اینکه تصویری از واقعیت داشته باشیم کافی است ترکیب درآمدهای مالیاتی را با هم مقایسه کنیم.
چنانکه در جدول و نمودار بالا پیداست، بیشترین سهم (حدود ۴۰ درصد)، مربوط به مالیات «کالا و خدمات» وضع میشود. بخش عمده این مالیات مربوط به «ارزش افزوده» است، بخشی نیز مالیاتی است که روی بنزین، عوارض خروج مسافر و فروش سیگار و… وضع میشود.
بعد از آن مالیات اشخاص حقوقی و مالیات بردرآمد با نسبت ۲۵ درصد و ۱۵ درصد بیشترین سهم را در تامین درآمدهای مالیاتی دارند. اما چه کسانی این مالیات را پرداخت و چه کسانی از چه طریقی از زیر بار آن قرار می‌کنند؟
مالیات بر درآمد
مالیات بر درآمد شایع‌ترین نوع مالیات است که مردم به طور روزمره با آن سر کار دارند. این مالیات یا به صورت مستقیم از فیش حقوقی کارمندان و کارگران حذف میشود یا صاحبان کسب و کارها بر اساس اظهارنامه‌های مالیاتی درآمد خود را اعلام و درصدی از آن را به عنوان مالیات پرداخت می‌کنند.
یک ردیف مالیاتی نیز با عنوان مالیات مستغلات تعریف شده که مربوط به درآمدی است که افراد از طریق اجاره املاک یا ساخت‌وساز کسب می‌کنند که به نسبت مالیاتی که کارمندان و کارگران از حقوق خود پرداخت می‌کنند رقم بسیار ناچیزی است، با اینکه به نظر می‌رسد صاحبخانه‌ها به نسبت کارگران و کارمندان درآمد قابل توجهی کسب می‌کنند.
طبق مصوبه مجلس درباره درآمد بالای پنج میلیون و ۶۰۰ هزار تومان در سال ۱۴۰۱ مشمول مالیات میشود و کمتر از آن معاف است. اما از آن سو در قانون مالیات‌های مستقیم درآمد حاصل از اجاره املاک تا ۱۵۰ متری در تهران و ۲۰۰ متری در شهرهای بزرگ از پرداخت مالیات معاف شده‌اند.
به عنوان مثال در اردیبهشت ۱۴۰۱ یک آپارتمان ۱۴۰ متری نوساز در محله نیاوران تهران به قیمت ودیعه دو میلیارد و ۲۰۰ میلیون تومان و اجاره ماهانه ۱۰۰ هزار تومان آگهی شده است. با محاسبه ارزش متعارف سه درصد پول ودیعه اجاره این واحد مسکونی ماهی بیش از ۶۶ میلیون تومان ارزش دارد. این رقم ۱۰ برابر سقف معافیت مالیاتی حقوق کارمندان دولت است، اما صاحب این درآمد ۶۶ میلیونی به به دلیل آنکه متراژ خانه‌اش کمتر از ۱۵۰ متر است از معافیت مالیاتی استفاده می‌کند، اما کارمندی که ماهانه ۱۵ میلیون تومان حقوق می‌گیرد باید نزدیک یک میلیون تومان از حقوق خود را هر ماه به عنوان مالیات به دولت پرداخت کند.
سال‌ها است قانون مالیات‌های مستقیم در ایران اصلاح نشده و به نظر نمی‌رسد نهادهای قانون‌گذار حساسیت خاصی نسبت به معافیت مالیاتی کسب و کارهای پردرآمد مثل اجاره املاک داشته باشند. در بسیاری از کشورها مبنای محاسبه مالیات درآمد کل خانوار است. این درآمد حاصل جمع انواع درآمدهای اعضای یک خانواده است؛ از حقوق و درآمد از هر نوع کسب و کار یا فعالیتی که منجر به کسب درآمد شود، مثل درآمد اجاره املاک، خرید و فروش سهام، سود بانکی و….
در این شرایط مالیات بر درآمد به طور عادلانه میان همه اعضای جامعه تقسیم میشود، اما در ایران مالیات بر درآمد بیش از آنکه با سطح درآمد واقعی افراد تناسب داشته باشد، بسته به توانایی دولت برای رصد کردن درآمدهای مردم است. در این شرایط کارگران و کارمندان و مشاغل رسمی چون در معرض دید هستند مالیات پرداخت می‌کنند، اما بسیاری از کسب و کارهای پرسود و پردرآمد، مثل اجاره املاک، درآمدهای حاصل از ساخت و ساز، درآمد حاصل از خرید و فروش سهام، درآمد سودهای حاصل از فعالیت‌های مالی و… از پرداخت مالیات معاف هستند.
ترکیب مالیات اشخاص حقوقی
توزیع ناعادلانه مالیات در ساختار مالیات اشخاص حقوقی نیز جریان دارد. حدود یک چهارم درآمدهای مالیاتی را شرکت‌ها و موسسات دولتی و خصوصی پرداخت می‌کنند، اما توزیع این مالیات تناسبی با واقعیت‌های اقتصادی ایران ندارد.
چنانکه در نمودار و جدول بالا پیدا است ۸۴ درصد مالیات اشخاص حقوقی در سال ۱۴۰۱ را شرکت‌های خصوصی پرداخت می‌کنند. سهم مالیات شرکت‌های دولتی (مجموع مالیات علی‌الحساب و مالیات عملکرد) کمتر از ۱۵ است. برای نهادهای اقتصادی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی ایران روی هم کمتر از دو درصد کل مالیاتی است که برای فعالیت اقتصادی اشخاص حقوقی در نظر گرفته شده است.
این در حالی است که گفته میشود بخش عمده اقتصاد ایران در اختیار دولت و نهادهای حاکمیتی است. به گفته رئیس مجلس سهم بخش دولتی و عمومی از اقتصاد ایران ۹۰ درصد است. پژوهش‌های بانک مرکزی که ۱۵ سال پیش بر اساس محاسبات داده‌های تولید ناخالص داخلی انجام شده نیز نشان از آن دارد که ۷۰ درصد اقتصاد ایران در اختیار دولت و نهادهای عمومی است.
با این اوصاف به نظر می‌رسد نهادهای اقتصادی حاکمیتی با اینکه بخش عمده (بین ۷۰ تا ۹۰ درصد) اقتصاد ایران را در اختیار دارند، تنها ۱۵ درصد مالیاتی را که برای فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌ها و موسسات پیش‌بینی شده می‌پردازند و در عمل بخش خصوصی باید علاوه بر مشکلات رقابت ناعادلانه با رقبای حکومتی خود بار مالیات را نیز به‌تنهایی به دوش بکشد.
معافیت مالی نهادهای اقتصادی زیر نظر رهبر
توزیع مالیات در میان شرکت‌های دولتی و عمومی نیز عادلانه نیست. در حالی که هیچ گزارش شفافی درباره حجم فعالیت‌های اقتصادی و مالی بنگاه‌های اقتصادی وابسته به رهبر جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، اما شواهد و قرائن نشان می‌دهد بنگاه‌های وابسته به ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان، آستان قدس رضوی، قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیا و سایر بنگاه‌های اقتصادی وابسته به سپاه و سایر نهادهای نظامی، سهم بزرگی از اقتصاد ایران را بر عهده دارند، اما سهم مالیاتی این موسسات در درآمدهای بودجه روی هم کمتر از دو درصد کل مالیات شرکت‌ها، کمتر از ۰/۳ درصد کل درآمدهای مالیاتی، کمتر از ۰/۲ درصد کل درآمدها و حدود ۰/۱ درصد کل منابع عمومی بودجه دولت است.
نکته قابل تامل اینکه حتی این مالیات نیز دست آخر به این نهادهای انقلابی بازگردانده میشود. به عنوان مثال در بخش درآمدهای قانون بودجه ۱۴۰۱ حدود ۹۱ میلیارد تومان مالیات برای آستان قدس در نظر گرفته شده و در بخش اعتبارات متفرقه بودجه همین مبلغ به عنوان «استرداد مالیات آستان قدس» به این سازمان اقتصادی بازگردانده میشود.
معافیت مالیاتی نهادهای زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی به دستور رهبر پیشین و رهبر کنونی جمهوری اسلامی برای معافیت مالی این نهادها صورت می‌گیرد. این دستور در قانون مالیات‌های مستقیم هم ذکر شده و این معافیت رسما به صورت قانون در آمده است.
رئیس پیشین سازمان امور مالیاتی در سال ۱۳۹۷ رسما اسامی این موسسات را به این شرح اعلام کرد:
- بنیاد شهید و امور ایثارگران انقلاب اسلامی
- کمیته امداد امام خمینی (ره)
- سازمان تبلیغات اسلامی
- دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم
- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی
- بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی
- ستاد اجرایی فرمان امام خمینی
- مرکز خدمات حوزه‌های علمیه
- موسسه پژوهشی فرهنگی انقلاب اسلامی
- جامعه المصطفی العالمیه
معافیت مالی این نهادها مصداق بارز سوءاستفاده از قدرت برای تامین منافع سازمان‌های وابسته به هسته مرکزی حکومت است. مقایسه این معافیت با حجم مالیاتی که بر شرکت‌های خصوصی بسته میشود، نشانه‌ای آشکار از توزیع ناعادلانه و فاسد نظام مالیاتی در جمهوری اسلامی ایران است.
جمع‌بندی
بر اساس شاخص‌های معتبر، فساد سازمان‌یافته در جمهوری اسلامی ایران ابعاد گسترده‌ای دارد؛ فسادی که در بخش عمده‌ای از نهادهای دولتی، عمومی را در مقابل منافع عمومی قرار داده است.
نهاد دولت ذاتا وکیل مردم برای اداره جامعه و دفاع از حقوق عمومی است که هزینه آن از طریق اموال عمومی و سرمایههای ملی تامین میشود، اما در جامعه مبتلا به فساد سازمان‌یافته، حکومت به جای دفاع از منافع عمومی، دارایی‌ها و سرمایههای ملی را خرج تامین منافع شخصی، حزبی و گروهی می‌کند.
در چنین شرایطی، بودجه عمومی دولت بیش از آنکه سند حساب و کتاب مالی مخارج جامعه باشد، حساب بده‌وبستان گروه‌های ذی‌نفع میشود که به نسبت اقتدار و نفوذ خود در نظام حاکم سهم خود را از اموال عمومی و سرمایههای ملی مطالبه و وصول می‌کنند.
بودجه سالانه در ایران، بر خلاف بسیاری از کشورها سندی جامع و فراگیر نیست که تمام ارکان حکومتی را شامل شود. بخش بزرگی از حاکمیت اقتصادی و سیاسی در جمهوری اسلامی در یک فضای کاملا تاریک و غیرشفاف در اختیار نهادهای قدرتمند و ثروتمند نظامی و اقتصادی است که هیچ اطلاعاتی درباره گردش مالی آنها در دست نیست. آنچه هر سال تحت عنوان بودجه عمومی دولت منتشر میشود، تنها حساب و کتاب قوه مجریه به عنوان ویترین اجرایی جمهوری اسلامی است که از قضا یکی از وظایف آن تامین منابع مالی بخش‌های تاریک و غیرشفاف نظامی و سیاسی است.
اطلاعات کلی بودجه سالانه کشور هر سال منتشر میشود و در دسترس عموم قرار می‌گیرد. ممکن است در نگاه اول بودجه عمومی دولت یک اتاق شیشه‌ای و شفاف به چشم بیاید، اما واقعیت این است که قانون بودجه را می‌توان در بهترین حالت یک سند مالی نیمه‌شفاف دانست که تنها بخشی از اطلاعات را در اختیار عموم قرار می‌دهد.
بخش‌های بزرگی از بودجه عمومی دولت، محرمانه است؛ گزارش حسابرسی ردیف‌های بودجه به طور تفصیلی در اختیار عموم قرار نمی‌گیرد. ردیف‌های بودجه پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها است، اما اینکه در عمل چقدر از این درآمدها محقق میشود و چقدر از این هزینه‌ها به دستگاه‌ها و طرح‌ها و برنامه‌ها اختصاص پیدا می‌کنند مشخص نیست.
دیوان محاسبات که در قانون اساسی موظف به حسابرسی و انتشار عمومی اسناد حسابرسی بودجه شده، در گزارش‌های تفریغ بودجه صرفا اعداد و ارقام کلی را منتشر می‌کند که در آن اطلاعاتی از جزئیات و عملکرد ردیف‌ها به چشم نمی‌خورد. اعداد و ارقامی که به عنوان «عملکرد» بودجه سال‌های قبل منتشر می‌شوند، با بودجه‌های مصوب همخوانی درستی ندارند. به عبارت ساده هیچ اطلاعات قطعی درباره اینکه چه نهادی در چه سالی چقدر بودجه صرف چه کارهایی کرده، تقریبا در دست نیست.
به عنوان مثال در بهترین حالت مشخص است که بودجه دو سال قبل چقدر اعتبارات برای بخش‌های وابسته به نهاد ریاست جمهوری تصویب شده، معلوم نیست چقدر از این اعتبارات پرداخت شده و چقدر از آنها تحت چه عناوینی جابجا شده است. این تازه نقل حساب و کتاب دستگاه‌های اجرایی است که دست کم در بودجه برنامه عملکردی مشخصی برای آنها تعریف شده است، وگرنه نهادهای نظامی و سیاسی و تبلیغاتی حتی در پیش‌بینی دریف‌ها نیز برنامه عملکردی مشخصی ندارند و به جز عنوان‌های کلی و مبهم، اطلاعات دیگری درباره آنها در دست نیست.
در فصل اول این گزارش اسامی برخی طرح‌های نظامی اشاره شد که به اسم شهدا در قانون بودجه تصویب می‌شوند. در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ ارزش اعتبارات طرح‌های نظامی شهدا بیش از ۲۵ هزار میلیارد تومان است، اما دقیقا معلوم نیست معنی این طرح‌ها چیست و این اسم‌ها چه فرقی با یکدیگر دارند. طرح‌هایی که به نظر می‌رسد حتی دولت و مجلس هم نظارتی روی آنها ندارند و یا اگر دارند گزارش نظارت یا حسابرسی عملکرد آنها هیچگاه به طور شفاف منتشر نمی‌شود.
بخش‌های تاریک بودجه، قطعا محدود به این طرح‌ها نیست، بلکه در بخش‌های مختلف بودجه اطلاعات محرمانه زیادی وجود دارد که شفافیت بودجه را مخدوش می‌کند. به عنوان نمونه نفت با اینکه مهم‌ترین منبع تامین مالی دولت‌ها در جمهوری اسلامی است، اما اطلاعات و آمار آن به طور عمومی منتشر نمی‌شود. در سال‌های اخیر دولت به بهانه دور زدن تحریم‌ها هیچ اطلاعاتی از فرایند فروش و صادرات نفت منتشر نمی‌کند، نه آمار صادرات و نه قیمت فروش نفت مشخص نیست. کسی نمی‌داند چه اشخاص یا نهادهای واسطه‌ای در فروش و صادرات نفت، گاز، محصولات پتروشیمی و فراورده‌های نفتی دست دارند، سرمایههای ملی را به چه قیمتی از دولت می‌خرند و به چه قیمتی به خریداران می‌فروشند. حق‌الزحمه و پورسانت آنها چقدر است و چه نهادهای روی کار دلالی آنها نظارت می‌کنند.
برآورد ارزش فساد نفتی در ایران به دلیل نبود اطلاعات غیرممکن است، اما در سال‌های گذشته، بزرگ‌ترین پرونده‌های فساد در ایران مثل پرونده بابک زنجانی در جریان واسطه‌گری فروش نفت گشوده شده‌اند؛ با توجه به حضور پررنگ نهادهای بانفوذ نظامی و امنیتی و انگیزه‌های اقتصادی این نهادها، می‌توان حدس زد که ارزش فساد در حوزه نفت به مراتب بیش از آن چیزی است که در پرونده‌هایی مانند بابک زنجانی به بیرون نشت می‌کند. احتمالا ابعاد این فساد با توجه به رسمیت یافتن دلالی نهادهای نظامی در بودجه ۱۴۰۱ در سال‌های آینده پررنگ‌تر خواهد شد.
فساد نفتی البته محدود به این نیست و فساد بودجه هم محدود به نفت نمی‌شود. این فساد در بخش‌های دیگر بودجه نیز، به خصوص در فرایند توزیع اعتبارات، قابل رصد و ردیابی است.
در فصل دوم این گزارش شرح داده شد که چگونه بودجه هدفمندی یارانه‌ها به عنوان یک بودجه موازی تبدیل به حیاط خلوت برخی نهادها شده است. بودجه‌ای که قرار بود برای جبران حذف یارانه سوخت به مردم پرداخت شود، اما در عمل به فرصتی برای چانه‌زنی برخی نهادها برای گرفتن اعتبارات بیشتر تبدیل شد. در این فصل توضیح داده شد که چه فهرست بلند و بالایی از نهادهای مذهبی و تبلیغاتی تحت عنوان فعالیت فرهنگی از منابع هدفمندی یارانه‌ها بودجه می‌گیرند؛ نهادهایی که اغلب آنها در بودجه عمومی نیز ردیف ثابت دارند و بی‌آنکه حسابرسی شوند سالانه هزاران میلیارد تومان بودجه می‌گیرند.
یکی دیگر از گلوگاه‌های فساد که در این گزارش به آن پرداخته شد، بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بود. ده‌ها شرکت که دولت سهام‌دار آنها است، اما هزینه‌ای که بودجه عمومی تحمیل می‌کنند، بیش از مبالغی است که به عنوان سود و مالیات به حساب خزانه واریز می‌کنند. در فصل سوم این گزارش با عدد و رقم نشان داده شده که چگونه ضرر شرکت‌های زیان‌ده بیش از آورده شرکت‌هایی است که به عنوان شرکت‌های سودده و سر به سر شناخته می‌شوند. این در حالی است که اطلاعات شفافی درباره اکثر این شرکت‌ها وجود ندارد، به عنوان نمونه صدا و سیما با گردش مالی بیش از ۱۰ هزار میلیارد تومان و زیان یک ساله تقریبا پنج هزار میلیاردی بزرگ‌ترین شرکت زیان‌ده بودجه است، اما کسی نمی‌داند این سازمان چند کارمند دارد، چقدر پول صرف پرداخت حقوق میشود، چقدر پول برای ساخت برنامه در اختیار چه تهیه‌کنندگانی قرار می‌گیرد و پروژه‌های توسعه‌ای صدا و سیما با چه مشخصات و توجیه فنی و اقتصادی به منابع عمومی هزینه وارد می‌کنند؛ منابعی که بعد از نفت، بخش عمده از آن از محل درآمد مالیات‌ها تامین میشود.
این در شرایطی است که حتی نظام مالیاتی بودجه نیز ناعادلانه مفسده‌برانگیز است. ترکیب درآمدهای مالیاتی در بودجه نشان می‌دهد در حالی که ضعیف‌ترین گروه‌های جامعه مثل کارگران و کارمندان مجبور به پرداخت مالیات هستند، افراد و گروه‌های ذی‌نفع به اشکال مختلف از زیر بار مالیات شانه خالی می‌کنند؛ یک بخش از این مشکل مربوط به ساختار مالیاتی است که فضای مناسبی برای فرار مالیاتی ثروتمندان فراهم می‌کند، بخش دیگر اعمال نفوذ نهادهای بزرگ اقتصادی وابسته به هسته مرکزی قدرت است که از معافیت‌های مالیاتی فراقانونی بهره‌مند می‌شوند. در فصل چهارم این گزارش با استناد به اعداد و ارقام بودجه نشان دادیم بیش از ۸۵ درصد مالیات شرکت‌ها توسط بخش خصوصی پرداخت میشود، در حالی که بر اساس اسناد و شواهد چیزی بین ۷۰ تا ۹۰ درصد اقتصاد ایران در اختیار شرکت‌ها و نهادهای عمومی و دولتی است. سال‌ها است بنگاه‌های اقتصادی زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی، به دستور رهبر از پرداخت مالیات معاف‌اند، در حالی که به نظر می‌رسد طول عرض مالی تشکیلاتی مانند ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان، آستان قدس رضوی، قرارگاه سازندگی خاتم‌الانیا و سایر بنگاه‌های مالی وابسته به نهادهای نظامی چیزی کم از دولت رسمی در ایران ندارند.
در چنین شرایطی نمی‌توان امید چندانی به اصلاح بودجه بست؛ بدون اصلاحات فراگیر در نظام حکمرانی در ایران و محدود کردن دامنه فساد سازمان‌یافته، اصلاح بودجه ممکن نیست، اما می‌توان از همین فضای نیمه‌شفاف بودجه برای ترسیم ابعاد گسترده فساد در جمهوری اسلامی ایران استفاده بهینه کرد.
