یکی از ملموس‌ترین مظاهر فساد در ساختار اداری ایران در شهرداریها جریان دارد. در اغلب تحقیقات پراکنده‌ای که درباره فساد در ایران انجام شده و نتایج آن در دسترس عمومی قرار گرفته است، شهرداریها در صدر سازمان‌های اداری فاسد معرفی شدهاند.
به عنوان نمونه می‌توان به نتایج تحقیقات سازمان «دیده‌بان شفافیت و عدالت» درباره «ادراک فساد در دستگاه‌های دولتی تهران» اشاره کرد که در سال ۱۳۹۷ بخش‌هایی از آن منتشر شده است. بر اساس نتایج این پژوهش «شهرداریها»، «دلالان و واسطه‌های سازمان‌ها و اشخاص صاحب‌مقام»، «گمرک»، «اداره دارایی (مالیات)» و «بانک‌ها» به ترتیب بالاترین سطح ادراک فساد را در میان دستگاه‌های دولتی پایتحت داشته‌اند؛ به این معنی تجربه و احساس عمومی فساد در آنها بالاتر از بقیه بوده است..
شهرداریها در نتایج نظرسنجی موسسه «آی‌پز» در سال ۱۳۹۴ نیز در صدر فاسدترین نهادها در ایران قرار داشتند. در این نظرسنجی که جامعه آماری آن ۱۵۰۰ نفر بود، نزدیک به دو سوم شرکت‌کنندگان (۶۳ درصد) شهرداری را پس از بانک‌ها، دادگاه‌ها و دادگستری‌ها «فاسدترین» نهادها در ایران معرفی کرده بودند.
نتایج تحقیق دیگری که در سال ۱۳۹۹ منتشر شده تا حدود زیادی شبیه همین است. در نظرخواهی پایگاه داده‌های باز ایران نیز شهرداریها در صدر فهرست نهادهایی قرار داشتند که مردم فساد را در آنها تجربه کرده‌اند. بر اساس نتایج این نظرخواهی که با مشارکت ۴۰۰ نفر همراه بوده، به ترتیب شهرداریها، نیروهای انتظامی، دادگاه‌ها، ادارات مالیات، سازمان ثبت اسناد و املاک، بانک‌ها، گمرک، مراکز درمانی، مدارس، مراکز معاینه فنی خودرو، دانشگاه‌ها و ادارات ثبت احوال، بیشترین فراوانی فساد را داشته‌اند.
طبعا اولین نتیجه‌ای که می‌توان از بالا بودن سطح ادراک، یا به عبارت دیگر احساس و تجربه فساد در یک سازمان گرفت، وجود فساد در آن سازمان است، اما مساله کمی پیچیده‌تر است.
چرا ادراک و تجربه فساد در شهرداریها زیاد است؟
با اینکه ادراک فساد در شهرداریها بالاتر از بقیه ادارات و سازمان‌های دولتی است، اما هیچ شواهدی وجود ندارد که نشان دهد، حجم یا تواتر فساد در شهرداریها لزوما بیشتر از سایر دستگاه‌ها است.
میزان مراجعه و رفت‌وآمد عمومی شهروندان به شهرداریها قابل مقایسه با باقی نهادها و سازمان‌ها نیست. ممکن است ارزش یک مورد اختلاس در وزارت نفت، یا یک فقره پولشویی ازسوی سپاه، چند برابر کل رشوه و پرداخت‌های غیرقانونی باشد که طول یک سال در شهرداری‌های کل کشور رد و بدل میشود. فساد در وزارت نفت، سپاه، نیروهای مسلح و نمونه‌هایی از این قبیل که مراجعان روزمره ندارند، به صورت عمومی تجربه نمی‌شود، اما تجربه فساد در اداره‌های ارباب-رجوعی مانند شهرداریها یک ادراک، تجربه و احساس عمومی است.
بسیاری از شهروندان عادی روزانه برای رفع و رجوع امورات روزمره خود ناگزیر به مراجعه حضوری یا غیرحضوری به شهرداریها هستند،برای همین طبیعی است که بیشتر از سایر سازمان‌های دولتی و نهادهای عمومی در معرض تجربه فساد قرار بگیرند.
در این میان ساختار معیوب اداری و مالی، باعث شده تا رشوه، زیرمیزی، بده‌وبستان‌های غیرقانونی در شهرداریها هم مانند بسیاری از سازمان‌های دولتی و نهادهای عمومی پدیده‌ای رایج و فراگیر شود.
چرا فساد در شهرداریها فراگیر است؟
ساختار معیوب اداری، مالی، مشکل قانون و قاعده‌گذاری، نبود نظارت کارآمد، عدم انگیزه شخصی و بی‌آعتمادی عمومی دلایل کلی وجود فساد در همه سازمان‌های اداری اند، اما می‌توان فهرست متنوعی از دلایل موردی بروز فساد در شهرداریها ارائه کرد.
خود شهرداری تهران در «سند راهبردی مبارزه با فساد» که در اسفند ۱۳۹۷ منتشر شده است، به ۲۰ دلیل عینی اشاره می‌کند که باعث بروز فساد در آن شده است:
- کثرت ارباب و رجوع
- گردش مالی زیاد
- فقدان شفافیت در روند کار
- قوانین ناکارآمد و قدیمی و تفسیرپذیری قوانین
- فقدان آگاهی مردم از حقوق خود
- طولانی و مشکل بودن فرایند کار
- فقدان نظارت ذینفعان بر فرایند انجام امور
- ناکارآمد بودن نظام بازرسی
- عدم برخورد با خاطیان و هزینه‌های پایین فساد
- فروریزی اعتماد اجتماعی و اعتماد عمومی به شهرداری که آمادگی برای فساد را بالا می‌برد
- فروریزی قبح اجتماعی فساد
- ناکافی بودن درآمدهای کارکنان و مشکلات معیشتی
- فقدان عدالت توزیعی در ارائه حقوق، مزایا و پاداش های کارکنان
- فقدان شایسته‌سالاری به عنوان مخل عدالت توزیعی و مشوق فساد
- فقدان ارتقا از درون سازمان که مولد روحیه تمایل به فساد است
- مداخله سیاسی در امور شهرداری و عزل و نصب‌ها
- تشخیص داده نشدن خطاهای کارکنان توسط مدیران
- سرریز مشکلات جامعه به درون شهرداری
- فقدان تامین درآمدها و هزینه‌های شهرداری و اقدام شهرداری به کارهای غیرقانونی یا غیرمجاز
- زوال اخلاق عمومی
فساد در کدام سطوح و به چه شکلی در شهرداریها جریان دارد؟
فساد در هر مجموعه اشکال متنوعی دارد. خود شهرداری تهران در «سند راهبردی مبارزه با فساد» ۱۵ نمونه از رایج‌ترین اشکال فساد در شهرداری را معرفی کرده است.
۱- پارتی‌بازی
۲- تبعیض و یکسان اجرا نکردن قانون برای همگان
۳- سوء‌استفاده از قدرت قانونی و اداری
۴- واگذاری قراردادها به شرکتها و افراد وابسته به مدیران شهرداری
۵- کاستن از کیفیت پیمانکاری‌ها برای کاهش هزینه و سود بیشتر
۶- اعمال نفوذ در واگذاری پیمانکاری‌ها
۷- هدر دادن منابع عمومی و اموال شهرداری
۸- فساد در واگذاری پروژه‌های کلان
۹- حضور دلال‌ها و واسطه‌ها
۱۰- استفاده از اموال عمومی برای مقاصد شخصی
۱۱- تصمیمگیری جمعی از مدیران شهرداری برای منافع گروه خودشان
۱۲- دادن و گرفتن رشوه
۱۳- تبانی ناظران و پیمانکاران
۱۴- فساد در دستگاه‌های نظارتی شهرداری
۱۵- فساد در کارپردازی‌ها و تامین کالا
جالب اینکه این فهرست نشان می‌دهد در شهرداری تهران فساد در سطوح مختلف -از مدیران ارشد تا کارمندان عادی- جریان دارد.
گلوگاههای فساد در شهرداریها کدام‌اند؟
منظور از گلوگاه فساد، روزنه‌‌هایی است که فساد از طریق آنها به سازمان اداری نفوذ می‌کند. این گلوگاه‌ها در واقع نقاط ضعف سیستم محسوب می‌شوند که به دلیل خلاءهای ساختاری، ناکارآمدی نظارت و عادی‌سازی فساد سیاسی – اقتصادی – اجتماعی در جامعه به وجود می‌آیند.
شناسایی و مطالعه این گلوگاه‌ها یکی از مهم‌ترین و موثرترین راه‌ها برای مقابله با فساد است.
در «سند راهبردی مبارزه با فساد» شهرداری تهران، منتشر شده در سال ۱۳۹۷، ۳۶ گلوگاه اصلی در تشکیلات شهرداری شناسایی شدهاند.
- فرآیند تصمیمگیری در شورای معماری مناطق
- فرآیند تصمیمگیری در کمیسیون ماده پنج
- خدمات‌رسانی دفاتر خدمات الکترونیک
- فرآیند تهاتر (هولوگرام، تراکم سیار و شرکت کارگزاری)
- فرآیند انتخاب و انتصاب مدیران
- رسیدگی و تایید صورت‌وضعیت پروژه‌ها به لحاظ حجم و کیفیت
- فرآیند تصمیمگیری در کمیسیون توافقات شهرداری مناطق
- فرآیند نظارت بر قراردادهای نگهداشت (نگهداری فضای سبز و رفت و روب)
- فرآیند تخصیص نقدینگی به قسمت‌ها و طلبکاران
- تعیین تراکم و تعداد طبقات در پروانه ساختمانی
- واگذاری قرارداد از طریق شرکتهای وابسته و دولتی
- فرآیند صدور آرای تخلفات در کمیسیون ماده ۱۰۰
- فرآیند اجرای آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ در مناطق
- جذب نیروی انسانی در شهرداری
- فرآیند رفع سد معبر
- اجرای بند ۲۰ ناظر بر اجرای پلمب و انتقال مشاغل مزاحم
- فرآیند قیمت‌گذاری املاک
- فرآیند صدور و تحویل چک مطالبات
- انعقاد قراردادهای متوسط
- فرآیند تایید اجرای ضوابط در صدور پایان کار
- فرآیند مدیریت سراهای محلات
- معاملات خرد و فاکتوری در شهرداری
- فرآیند ارتقای نیروی انسانی
- حسابرسی شهرداری در مناطق سازمان‌ها، شرکتها
- برگزاری مراسم فرهنگی ورزشی در مناطق و محلات
- واگذاری پروژه‌های مشارکتی به بخش خصوصی
- فرآیند برگزاری مزایده‌ها و مناقصات
- فرآیند تعامل شهرداری و شورایاری و نظارت بر آنها
- تعریف پروژه
- فرآیند تامین و تخصیص بودجه و اعتبار
- تقسیط و بخشودگی عوارض و جریمه‌ها
- فرآیند تصمیمگیری در کمیسیون ماده هفت باغات و فضای سبز
- تخصیص مزایای رفاهی به کارکنان و مدیران
- ایجاد شغل مدیریتی و کارشناسی خارج از پست‌های مصوب
- ارزیابی و کنترل پروژه
- واگذاری طرح ترافیک به ذینفعان.
دست‌کم یک چهارم این ۳۶ گلوگاه به طور مستقیم مربوط به حوزه شهرسازی است. از این بدتر نام چهار کمیسیون قانونی که فلسفه وجودی‌شان سازماندهی اداری و جلوگیری از فساد است، در میان گلوگاههای فساد در شهرداری تهران به چشم می‌خورد.
اما پیش از آنکه وارد ساختار پیچیده کمیسیون‌ها شویم، بد نیست نگاهی به نقش سازوکار تامین مالی شهرداریها بپردازیم که به فساد گسترده در شهرسازی ایران منجر شده است.
بخش اول؛ گردش مالی تخلفات شهرسازی در شهرداری تهران
نبض اقتصادی شهرداریها در ساخت‌وساز می‌تپد. بخش عمده منابع مالی مدیریت شهری از طریق درآمدهایی ناشی از صدور مجوز ساختمانی و جریمه‌ها تامین میشود.
داده‌های بودجه مصوب شهرداری تهران در سال ۱۴۰۰ نشان می‌دهد نزدیک ۶۰ درصد درآمدهای شهرداری و بیش از ۴۰درصد کل بودجه پایتخت از محل عوارض ساخت‌وساز تامین میشود و جالب اینکه ۸۵ درصد این درآمد از محل فروش تراکم، تغییر کاربری و درآمد ناشی از تخلفات به دست می‌آید.
نگاهی به داده‌های بودجه مصوب شهرداری تهران نشان می‌دهد در حالی که مجموع کل عوارض عادی ساخت‌وسازهای مسکونی و غیرمسکونی پیش‌بینی شده در قانون تنها ۱۲درصد کل درآمدهای ساختمانی را تشکیل می‌دهد، سهم درآمد تراکم‌فروشی، تغییر کاربری و و درآمد ناشی از تخلف‌های ساخت‌وساز ۸۵ درصد از درآمدهای ساختمانی و حدود نیمی از کل درآمدهای یک سال شهرداری را تشکیل می‌دهد.
این تازه نقل بودجه سال ۱۴۰۰ شهرداری تهران است که سهم تراکم و تخلف در آن به نسبت قبل کاهش پیدا کرده است، وگرنه یکی از اسناد شورای شهر تهران نشان می‌دهد در سال ۱۳۹۲ مجموع درآمد فروش تراکم و تغییر کاربری روی هم حدود دو سوم (۶۳درصد) کل بودجه شهرداری را شامل بوده است.
وقتی شهرداری از فروش تراکم و تخلف از قوانین شهر منفعت می‌برد و آن را فرصتی برای ارتقا و افزایش درآمدهای خود می‌بیند، طبیعی است حساسیت نسبت به تخلفات مدیران کاهش پیدا می‌کند.
در چنین ساختاری، مدیریت شهری مترادف مدیریت تخلف و بده و بستان‌های فراقانونی است. مدیرای که تراکم بیشتری می‌فروشد و دست و بال بساز و بفروش‌ها را برای تخلف‌های ساختمانی می‌کذراند، نه‌تنها مورد بازخواست قرار نمی‌گیرند، بلکه به چشم مدیر موفق دیده و تشویق و تحسین میشود.
با این اوصاف روشن است، وقتی صحبت از شهر فروشی است، صحبت درباره یک پدیده رسمی که طبق اسناد رسمی گردش مالی آن بالغ بر ده‌ها هزار میلیارد تومان است.
اگر فرض کنیم گردش مالی غیر رسمی فعالیت‌های فراقانونی در حوزه شهرسازی تنها ۵ درصد کل گردش مالی رسمی آن باشد، در این صورت گردش مالی فساد تراکم‌فروشی و تغییر کاربری در شهر تهران به نزدیک ۲ هزار میلیارد تومان در سال می‌رسد.
برای اینکه ببینیم این تخلفات کجا و به چه صورت رخ می‌دهد کافی است سازوکار شکل‌گیری سه گلوگاه بزرگ فساد در شهرداری تهران، کمیسیون ماده پنج، کمیسون ماده ۱۰۰ و سازوکار صدور و فروش هولوگرام‌ها را مرور و بازخوانی کنیم، اما پیش از آن مرور وقایع سال ۱۳۶۸ و تحولات شهرداری تهران در نیمه نخست دهه ۷۰، می‌تواند به روشن شدن ماجرا کمک کند.
روشن شدن فتیله فساد
در تاریخچه فساد شهرداری سال‌های ۱۳۶۸ و ۱۳۶۹ نقطه عطف بسیار مهمی است؛ در این دو سال دو مصوبه مهم به تصویب شورای عالی شهرسازی و کمیسیون ماده پنج رسید. یکی که به شهرداریها اجازه می‌داد از محل فروش تراکم مازاد برای خود درآمد کسب کنند و دیگری اختیارات تقریبا نامحدودی برای صدور مجوزهای غیرمتعارف در اختیار شهرداران قرار می‌داد؛ دو تصمیم سرنوشت‌ساز که فتیله فساد شهرفروشی را در شهرداری تهران روشن کرد.
پیش از این هم فساد و ساخت‌وسازهای غیرقانونی‌ها در شهرداریها وجود داشت، اما ابعاد، گستره و نوع آن هرگز به این اندازه نبود:
«تا سال ۱۳۶۸ بیشتر تخلفات شهری ساخت‌وسازهای بدون مجوز و در محدوده‌های نامناسب و حاشیه شهر بود. اما از این تاریخ به بعد آن شکلی از ساخت‌وساز غیرقانونی در سازوکار رسمی شهرداری تهران رسمی شناخته میشود که نه از جنس ساخت‌وساز غیررسمی متعلق به حاشیه‌نشینان و زاغه‌نشین‌ها، بلکه متعلق به طبقه‌ای است که توان پرداخت جریمه‌های ساختمانی را داشته باشد و نه به قصد تأمین سرپناه، بلکه با نیت سرمایه‌گذاری دست به ساخت و ساز بزند. شهرداری از این تاریخ به بعد در تضاد با منطق “قاعده‌مند کردن” برنامه‌ها و مدیریت شهری، سیاست‌هایی را در پیش می‌گیرد که بتواند قاعده‌ها را نقض کند.»
توجیه و فلسفه تراکم‌فروشی، تضمین استقلال مالی و افزایش درآمدها برای توسعه شهر بود؛ اما این ضمانت‌نامه نه‌تنها هیچ حد و مرزی نداشت، بلکه در غیاب طرح‌های جامع و تفصیلی، عملا اختیار نامحدودی به شهرداری‌های و مدیران شهرداری داد تا در ازای دریافت پول فضای شهر را در اختیار سرمایه‌داران و خرده‌سرمایه‌داران قرار دهند.
ارزش مجوزهایی که مدیران شهرداری آن را امضا می‌کردند وسوسه‌برانگیر بود. امضای شهرداران به مالکان و بساز و بفروش‌ها اجازه می‌داد، خانه‌های یکی، دو طبقه و خانه‌باغ‌های شهر را بکوبند و ساختمان‌های چند طبقه چند ده واحدی در کوچه‌های ۶ متری و ۱۰ متری بسازند. واحدهایی که ارزش هر کدام از چند ده سال درآمد متوسط خانوار شهری بیشتر بود.
برای اینکه مقیاسی از ارزش تراکم‌فروشی در آن زمان داشته باشیم، کافی است ۳۰ سال به عقب برگردیم و با عدد و رقم حساب کنیم، تراکم‌فروشی چقدر برای چه کسانی سود و منفعت داشته است.
در این محاسبات اثر تورم، چه روی افزایش قیمت ساخت و چه روی افزایش قیمت مسکن در نظر گرفته نشده. فرض کردیم هزینه ساخت و هم قیمت مسکن و هم هزینه استهلاک سرمایه به طور متناسب و هماهنگ افزایش پیدا کرده‌اند.
تهران، سال ۱۳۷۲؛ متوسط قیمت هر متر مربع زمین یا ساختمان کلنگی حدود ۵۰ هزار تومان است. یک بساز و بفروش می‌تواند با ۵۰ میلیون تومان یک زمین هزار متری بخرد.تراکم پایه ۱۲۰ درصد است، یعنی توی این زمین امکان ساخت ۲۱۰۰ متر مربع مسکونی وجود دارد. ارزش تورمی سال ۱۳۷۲ در سال ۱۳۹۹ بیش از ۶/۵ میلیارد تومان است.
همان موقع میانگین قیمت هر مترمربع واحد مسکونی در تهران حدود ۵۲ هزار تومان بود. یعنی به عبارتی ارزش این ۲۱۰۰ متر واحد مسکونی حدود ۱۱۰ میلیون تومان محاسبه می‌شد. در حال حاضر هزینه ساخت بین یک چهارم تا یک پنجم متوسط قیمت یک متر مربع واحد مسکونی است، فرض کنیم در سال ۱۳۷۲ این نسبت حدود یک سوم باشد. در این صورت هزینه ساخت۲۱۰۰ متر واحد مسکونی حدود ۳۵ میلیون تومان است که برای احتیاط آن را ۴۰ میلیون فرض میکنیم. در این صورت حداقل سود بساز بفروشی در این زمین نزدیک ۲۵ میلیون تومان است. ۳۰درصد سود خالص، بدون ریسک و مقاوم در برابر تورم.
حالا فرض کنیم مالک بتواند دو برابر تراکم پایه را به بهای یک پنجم قیمت زمین از شهرداری بخرد. یعنی چیزی حدود ۱۰ میلیون تومان به شهرداری بدهد، در عوض به جای ۱۲۰ درصد ۲۴۰ درصد تراکم بگیرد،به جای چهار طبقه، هشت طبقه بسازد یا به عبارتی به جای ۲۱۰۰ متر و به جای ۴۲۰۰ متر مربع مسکونی بسازد.
چه اتفاقی می‌افتد؟ در حالی که سرمایه اولیه زمین ثابت است، با اضافه شدن ۱۰ میلیون تومان حق حساب شهرداری و دو برابر شدن هزینه ساخت، حجم کل سرمایه‌گذاری به حدود ۱۳۰ میلیون تومان می‌رسد، در صورتی که ارزش ملک حدود ۲۲۰ میلیون تومان برآورد میشود. یعنی ارزش سود خالص، به قیمت سال ۱۳۷۲ نزدیک ۹۰ میلیون میشود. ۷۰ درصد سود خالص.
در این مثال حجم سرمایه‌گذاری تقریبا ۱/۵ برابر شده، اما دوپینگ تراکم مازاد ارزش سود خاص سرمایه‌گذار را ۳/۶ برابر بیشتر کرده است.
روشن است برنده اصلی در این معامله سرمایه‌گذار است که هم خالص سود و هم نسبت سود به سرمایه‌اش افزایش پیدا کرده. شهرداری هم در این میان چیزی حدود یک پنجم قیمت زمین هم کاسب شده است.
با آغاز نهضت ساخت‌وساز در تهران هم اشتهای سوداگران تازه به دوران رسیده زیاد بود؛ هم اشتهای شهرداری؛ چه اراده‌ای می‌توانست این میل سیری‌ناپذیر به ساخت‌وساز را مهار کند؟
در نبود طرح جامع و نظارت فراگیر، شهرداریها حیاط‌های خلوت برای توافق میان بسازوبفروش‌ها و مدیران شهری تبدیل شدند. آنها اختیار قانونی داشتند تصمیم بگیرند در کجای شهر به چه اشخاصی چقدر اجازه ساخت‌وساز بدهند. کسی از بازخواست تصمیم‌های سوال‌برانیز نگرانی نداشت؛ نگرانی‌ای هم اگر بود، نگرانی از تسویه‌حساب‌های سیاسی بود.
بیش از سه دهه از آغاز نهضت شهرفروشی در تهران و به دنبال آن سایر شهرهای ایران می‌گذرد، شهرفروشی خسارت‌های زیادی برای جامعه، اقتصاد و محیط زیست به بار آورده است. شهرهای ایران هزینه سنگینی برای «استقلال مالی» شهرداری و به اصطلاح «مدرنیزاسیون» شهری پرداخته‌اند؛ اینکه آیا تهران و سایر کلان‌شهرهای ایران چقدر مدرن شدهاند، خارج از حوصله این گزارش است، اما یکی از زیان‌بارترین آثار شهرفروشی شکل‌گیری، رشد و توسعه نمایی فساد در ساختار مدیریت شهری ایران بود.
جریان تبدیل شدن شهرداری به یکی از بزرگ‌ترین کانون‌های فساد در ایران، همزمان با راه افتادن نهضت ساخت‌وسازهای بزرگ در تهران -در زمان شهرداری غلامحسین کرباسچی- شروع شد و بعد از آن با قوت ادامه یافت.
فساد و ساختار کمیسیون ماده پنج
بر اساس برآوردهای شهرداری تهران «فرایند تصمیمگیری در کمیسیون ماده پنج» پس از «شورای معماری مناطق»، از نظر «حجم مالی، شدت، تعدد، میزان وقوع فساد» در صدر فهرست فرایندهای «محمل فساد» در شهرداری تهران قرار دارند.
کمیسیون ماده پنج بعد از تصویب قانون شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در سال ۱۳۵۱ تاسیس شد. طبق ماده پنج این قانون وظیفه این کمیسیون «بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها» بود. هر استان کمیسیون مخصوص خود را داشت. ریاست این کمیسیون با استاندار بود و مدیران کل چند اداره دولتی به اضافه شهردار و رئیس انجمن شهرستان اعضای این کمیسیون بودند.
در این قانون پایتخت استثنا شده بود و عملا تهران تا سال ۱۳۶۵ عملا کمیسیون ماده پنج نداشت و همه چیز برعهده تشکیلاتی تحت عنوان «شورای نظارت بر گسترش تهران» بود.
در اصلاحیه سال ۱۳۶۵ تهران هم در شمول ماده پنج قرار گرفت و کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزرای مسکن و شهرسازی، کشور، نیرو، سرپرست سازمان محیط زیست و شهردار تهران و رئیس شورای شهر (تا زمان تشکیل شورا نماینده‌ای وزارت کشور) مسئولیت بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات را بر عهده بگیرد.
در اصلاحیه دیگری در سال ۱۳۸۹، حق رای رئیس شورای شهر سلب شد و چند عضو دیگر مثل نماینده نظام مهندسی (بدون حق رای) به کمیسیون اضافه شدند.
دبیرخانه این کمیسیون در سازمان مسکن و شهرسازی استان‌ها است، تنها در تهران طبق قانون دبیرخانه در شهرداری تهران مستقر است.
فساد در کمیسیون ماده پنج
فلسفه وجودی کمیسیون ماده پنج نظم بخشیدن به توسعه شهر است. به عبارت ساده قانون اختیاراتی مانند «ایجاد، حذف و تغییر محل یا تقلیل عرض گذرهای طرح تفصیلی تغییر و تبدیل کلیه کاربری‌های مسکونی، صنعتی، تجاری، اداری به کاربری خدماتی (ورزشی، فضای سبز، تجهیزات شهری) و خدمات شهری (آموزشی، بهداشتی، فرهنگی، مذهبی و غیره) و همچنین اختیارات تصمیمگیری نسبت به ارتفاع ساختمان بیشتر از مقررات ملاک عمل از نظر هماهنگی با مجاورین و عوارض زمین با حفظ تراکم طرح تفصیلی» عملا در اختیار کمیسیونی قرار داده که تنوع اعضای آن قاعدتا باید مانع تعارض منافع در تصمیمگیری شود، اما در عمل این اتفاق رخ نداده است.
در مورد خاص شهر تهران، در سال ۶۸ اختیارات خود را به شهرداری تفویض کرد و اجازه داد تا شهردار تهران به صلاح‌دید خود برای ساخت‌وساز در محدوده شهر حد و ضوابط تعیین کند. این مصوبه (تفویض اختیار به شهرداری» بعدها در دیوان عدالت اداری لغو شد.
با اینکه شهرداری در ترکیب کمیسیون تنها از یک حق رای برخوردار بود، اما به دو دلیل مهم کمیسیون ماده پنج از ابتدای کار تا الان زیر سایه و نفوذ شهرداری قرار داشته و دارد.
دلیل اول، همسویی دولت‌ها با شهرداری در دولت‌های با اینکه در دولت‌های هاشمی و رفسنجانی، خاتمی و احمدی‌نژاد بود. در دوره احمدی‌نژاد البته روابط دولت و شهرداری چندان مناسب نبود، اما این اختلافات از جنس اختلافات سیاسی بودند و ارتباطی با شهرسازی و توسعه شهر نداشتند. با روی کار آمدن روحانی در سال ۱۳۹۲ وزارت راه و شهرسازی به عنوان مرجع تخصصی در اختیار منتقدان ساخت‌وسازهای بی‌رویه قرار گرفت، اما این منتقدان هم با اینکه دست بالا را در کمیسیون ماده پنج داشتند، اما نتوانستند در برابر نفوذ مطلق شهرداری بر کمیسیون کاری از پیش ببرند.
دلیل دوم، سازوکار کمیسیون ماده پنج است. طبق قانون دبیرخانه کمیسیون در شهرداری تهران است، بنابراین اختیار طرح دستور جلسات کمیسیون در اختیار شهرداری است.از سوی دیگر چه در تهران و چه در باقی شهرها مسئولیت ارسال پرونده‌ها به کمیته‌های فنی و درخواست بررسی طرح‌ها با شهرداریها است. یعنی آنها تشخیص می‌دهند که چه طرحی و چه پرونده‌ای چه زمانی به کمیته فنی ارجاع داده شود و بعد از بررسی کمیته فنی چه زمانی برای تصویب به کمیسیون ارجاع داده شود.
چرا سازوکار کمیسیون ماده پنج فسادزا است؟
ارزش مالی تصمیمات کمیسیون ماده پنج بسیار بالا است. ارزش اضافه شدن چند واحد درصد تراکم یا تغییر کاربری یک ملک گاهی از چند ده میلیارد تومان تجاوز می‌کند.
گزارش عملکرد روشنی از فعالیت‌های کمیسیون ماده پنج در تهران و شهرهای بزرگ در دست نیست، اما اسناد و شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد هر سال تعداد زیادی پرونده برای درخواست تراکم مازاد و تغییر کاربری در کمیسیون مطرح می‌شد.
۱- پرونده‌های موردی
دقیقا مشخص نیست که حجم پرونده‌هایی که سالانه در کمیسیون ماده پنج مطرح می‌شوند چقدر است،
بررسی داده‌های جدول اطلاعاتی که با عنوان «اطلاعات پروانه های دارای تغییر کاربرد شهرسازی» در سامانه شفافیت شهرداری تهران منتشر شده نشان می‌دهد در فاصله فروردین سال ۱۳۹۷ تا پایان تیرماه ۱۳۹۹ در مجموع نزدیک ۱۴۰۰ درخواست پیگیری شده است. دقیقا معلوم نیست آیا همه این پرونده‌ها در کمیسیون ماده پنج مطرح، بررسی و تصویب شدهاند یا اینکه شورای معماری مناطق رای به تغییر کاربرد شهرسازی داده است.
مجموع تعداد طبقات این درخواست‌ها بیش از ۸۰ هزار طبقه است. مجموع تعداد واحدها حدود ۴۷ هزار واحد و مساحت مجموع حدود ۴ میلیون متر مربع است. یعنی به طور متوسط با هر درخواست حدود ۴۵۰ متر مربع به فضای پایه شهر اضافه شده است.
البته نحوه توزیع تغییر کاربری در همه جای تهران شبیه به هم نیست. بیشترین حجم پرونده‌ها مربوط به مناطق ۴ و ۲۰ است، اما بیشترین مساحت در مناطق ۵ و یک به شهر اضافه شده است.
تعداد پروانه‌های دارای تغییر کاربرد شهرسازی (فروردین ۹۷ تا تیر ۹۹)
| منطقه | تعداد پروانه‌های دارای تغییر کاربرد شهرسازی | مجموع تعداد طبقات | مجموع متراژ | مجموع تعداد واحد |
| ۱ | ۴۹ | ۲۱۱۳ | ۴۵۲,۹۵۳ | ۴۵۵ |
| ۲ | ۴۱ | ۱۱۵۰ | ۱۲۴,۵۹۱ | ۳۰۰ |
| ۳ | ۶۶ | ۱۳۷۳ | ۲۸۷,۲۵۶ | ۶۲۸ |
| ۴ | ۱۲۵ | ۳۲۷۸ | ۲۵۸,۳۱۶ | ۸۳۲ |
| ۵ | ۶۶ | ۵۱۷۱ | ۴۹۳,۹۹۳ | ۵۳۴ |
| ۶ | ۵۰ | ۱۵۷۳ | ۲۳۲,۶۶۵ | ۴۴۷ |
| ۷ | ۶۰ | ۱۵۳۰ | ۱۶۰,۶۳۴ | ۴۵۳ |
| ۸ | ۵۳ | ۱۲۰۴ | ۹۹,۷۵۳ | ۳۵۱ |
| ۹ | ۳۱ | ۸۸۹ | ۱۳۲,۶۳۹ | ۱۸۵ |
| ۱۰ | ۳۰ | ۵۹۲ | ۳۱,۲۱۷ | ۱۶۱ |
| ۱۱ | ۵۰ | ۲۲۴۹ | ۱۹۸,۰۸۶ | ۳۱۳ |
| ۱۲ | ۷۸ | ۲۴۰۴ | ۱۶۱,۸۲۴ | ۳۶۱ |
| ۱۳ | ۳۱ | ۷۸۴ | ۵۷,۱۰۸ | ۱۸۶ |
| ۱۴ | ۹۶ | ۲۴۴۹ | ۱۴۰,۸۴۲ | ۶۰۴ |
| ۱۵ | ۷۶ | ۱۹۴۵ | ۱۲۳,۷۱۰ | ۴۶۹ |
| ۱۶ | ۳۵ | ۷۵۵ | ۴۰,۷۳۶ | ۲۲۲ |
| ۱۷ | ۸۲ | ۱۷۱۹ | ۱۲۵,۴۰۸ | ۵۲۴ |
| ۱۸ | ۶۲ | ۲۶۵۸ | ۱۶۲,۹۸۷ | ۳۷۲ |
| ۱۹ | ۶۷ | ۱۹۳۰ | ۱۰۱,۵۷۷ | ۴۳۳ |
| ۲۰ | ۱۱۱ | ۶۶۶۶ | ۳۸۵,۲۹۷ | ۶۶۹ |
| ۲۱ | ۵۲ | ۱۱۷۸ | ۲۲۹,۷۳۹ | ۲۷۶ |
| ۲۲ | ۷۳ | ۵۰۶۵ | ۳۱۳,۸۰۷ | ۳۹۱ |
۲- مغناطیس فساد
برای اینکه درکی از ابعاد مالی اضافه طبقه داشته باشیم کافی است اعداد و ارقام را مرور کنیم و ببینم اضافه کردن یک طبقه چقدر ارزش مالی دارد.
به گفته یکی از اعضای شورای شهر تهران در سال‌های گذشته «۸۶درصد پرونده‌های دستور کار جلسات کمیسیون ماده پنج، پرونده‌های موردی بوده که عمدتا مربوط به بارگذاری‌های خارج از طرح تفصیلی بوده که در آن هدف تصمیم گیرنده‌ها درآمدزایی بوده» و تنها در یک سال مجوز ساخت ۱۲۴۰ اضافه طبقه در منطقه یک تهران صادر شده است.
فرض کنیم در یک ساختمان در منطقه یک هر طبقه چهار واحدی ۵۰۰ متر بنای مسکونی دارد. طبق آمار بانک مرکزی متوسط قیمت هر متر مربع مسکونی در منطقه یک تهران در آذر ۱۴۰۰ حدود ۶۹ میلیون تومان بوده است. با این حساب ارزش یک طبقه اضافه به طور متوسط حدود ۳۵ میلیارد تومان به قیمت امروز است. با این حساب ارزش افزوده ۱۲۴۰ طبقه اضافی که فقط در یک سال و در یک منطقه تهران صادر شده، بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان (به ارزش آذر ۱۴۰۰) است.
اگر مجوزهای سایر مناطق و همین طور ارزش افزوده تغییر کاربری املاک را به این عدد اضافه کنیم، روشن میشود که صحبت درباره فرایند تصمیمگیری کمیسیونی است که ارزش پرونده‌های موردی آن ده‌ها میلیارد تومان در سال است.
۳- عدم شفافیت
شفافیت، اولین و دم‌دستی‌ترین راه حلی است که برای خنثی کردن مغناطیس فساد در کمیسیون ماده پنج به ذهن می‌رسد، اما به دلایل نامشخصی گزارش عملکرد و متن مصوبات کمیسیون ماده پنج به صورت منظم منتشر نمی‌شوند.
طبق قانون دبیرخانه کمیسیون ماده پنج موظف به انتشار مصوبات است، در سال‌های گذشته کتاب مصوبات کمیسیون با تاخیر منتشر می‌شدند، همچنین سامانه‌هایی برای انتشار آنلاین مصوبات کمیسیون راه‌اندازی شدند، اما در حال حاضر متن مصوبات به صورت آنلاین در دسترس عموم قرار ندارند.
معاون شهردار تهران در سال ۱۳۹۸ در واکنش به انتقاد یکی از اعضای شورای شهر تهران گفته بود: «قرار بوده بعد از این که رای در کمیسیون ماده ۵ صادر شد، کمیسیون رای را به شهرسازی ابلاغ کند و ما با هماهنگی با فاوا نقشه‌ها و رای را در سامانه بارگذاری کنیم که اگر کسی خواست بداند رأی کمیسیون ماده ۵ و شماره پلاک ثبتی‌اش چه بوده، قابل رویت باشد… این گونه نیست که تخلفی از مقررات شده باشد. آرایی که صادر شدهاند باید انتشار پیدا کند. من پیگیری می‌کنم حتی اگر مشکلات سیستمی وجود داشته که عملیاتی نشده برطرف شود و کل آرای یک سال گذشته ماده پنج به صورت جداگانه منتشر شود تا افکار عمومی اطلاع داشته باشند.»
قاعدتا انتشار عمومی و آنلاین مصوبات می‌تواند تصویری روشن از آنچه در کمیسیون ماده پنج می‌گذرد ترسیم کند.
برای مثال کافی است به متن آخرین مصوبه بارگذاری شده کمیسیون ماده پنج استان گلستان در سال ۱۳۹۷ که در زمان تهیه این گزارش در دسترس بوده، نگاهی بیندازیم.
تنها در یک جلسه کمیسیون ماده پنج، ۴۱ درخواست موردی در جلسه مطرح شده که از این میان تنها با ۷ درخواست مخالفت شده است. عمده این درخواست‌ها درخواست افزایش تراکم و ۳ مورد درخواست تغییر کاربری بوده است. از این سه یکی مربوط به تغییر کاربری آموزشی به مذهبی یک ملک ۳۸۰ متری است. دومی تغییر کاربری پارکینگ به تجاری در یک ملکی ۲۰۵ متری است و سومی تغییر کاربری «اداری- فضای سبز» ملک ۶۰ هزار متری «شرکت سرمایه‌گذاری مسکن شمال» به کاربری مسکونی است. هر سه این درخواست‌ها مورد موافقت کمیسیون قرار گرفته‌آند.
۴- سازوکار اداری
یکی از راه‌های مهار فساد، ایجاد ترکیب متنوع در فرایند تصمیمگیری است. احتمال فساد در یک حلقه تصمیمگیری که همه اعضای آن متعلق به یک سازمان هستند، بسیار بیشتر از حلقه‌ای است که اعضای آن را نمایندگان نهادهای مختلف، بانفوذ و بعضا با منافع سیاسی متضاد تشکیل می‌دهند.
فلسفه ایجاد تعریف یک کمیسیون بالادستی برای تصمیمگیری درباره شهر، همین بود که با قرار گرفتن مقام‌هایی با پست سیاسی بالاتر یا هم‌رده شهردار در کمیسیون عملا احتمال فساد کاهش پیدا کند. اما چرا این اتفاق در کمیسیون ماده پنج نیفتاده است؟
شاید ساده‌ترین جواب به این سوال این باشد که همه اعضای کمیسیون دستشان با هم یکی است. در سال‌های گذشته به خصوص در اواخر دهه ۶۰ و ۷۰ عملا ماموریت شهرداری تهران برای تامین منابع درآمدی از محل فروش تراکم توسط دولت تعریف شده بود، اما شواهد و قرائن نشان می‌دهد دست‌کم در سال‌های اخیر شهرداری و دولت کاملا منافع متضاد سیاسی و بعضا اقتصادی با یکدیگر داشته‌اند. پس چرا این مساله نتوانسته مانع بروز فساد در کمیسیون ماده پنج شود؟
اما فراتر از این سازوکار اداری کمیسیون ماده پنج در عمل باعث شده این کمیسیون به جای تضمین منافع شهر، تبدیل به کانون فساد و شهرفروشی شود.
طبق قانون دبیرخانه کمیسیون ماده پنج در شهرداری تهران قرار دارد و کمیته‌های فنی کمیسیون عملا تحت کنترل شهرداری قرار بگیرند.
طبق قانون شهرداری مسئول گزینش پرونده‌های موردی و ارسال آنها به کمیته فنی است. فرایند قانونی انتخاب و ارسال پرونده دقیقا مشخص نیست. آئین‌نامه یا دستورالعمل فعالیت کمیته‌های فنی دست کم به طور عمومی منتشر نشده و در دسترس نیست. با توجه به عدم انتشار عمومی اطلاعات پرونده‌ها حساسیت عمومی نسبت به این فرایند وجود ندارد. درست شبیه تاریکخانه‌ای که مدیران و کارشناسان شهرداری می‌توانند آزادانه هر پرونده‌ای را ه صلاح می‌دانند به کمیته فنی ارسال کنند.
با توجه به ارزش افزوده اقتصادی که تصمیم‌های کمیسیون برای پروژه‌های ساختمانی دارد، بسیاری از سرمایه‌گذاران ترجیح می‌دهند علاوه بر پرداخت هزینه‌های رسمی، به طور غیررسمی نیز مبالغی را در قالب رشوه و زیرمیزی پرداخت کنند، تا پرونده آنها به کمیسیون برسد.
با توجه به حجم بالای پرونده‌های ارسالی به کمیسیون شانس موافقت با درخواست‌ها در جلسات اصلی کمیسیون بالا می‌رود. دقیقا معلوم نیست، سالانه چند جلسه برگزار میشود، ولی مجموعه داده‌های منتشر شده «پرونده تغییر کاربرد شهرسازی» در فاصله فروردین ۱۳۹۷ تا تیر ۱۳۹۹ نشان می‌دهد در فاصله‌ای کمتر از ۲ سال و نیم نزدیک ۱۴۰۰ پرونده رای موافق گرفته‌اند. یعنی به طور متوسط سالانه ۵۶۰ پرونده موفق به گرفتن تراکم مازاد یا تغییر کاربری شده است.
فساد موازی؛ شورای معماری مناطق
اما شهرفروشی و فساد جاری در آن محدود به کمیسیون ماده پنج نیست. بر اساس گزارش‌های معتبر بیشترین میزان تخلفات شهرسازی در شورای معماری مناطق اتفاق می‌افتد. این شورا با دایره اختیارات محدود که در طرح تفصیلی و مصوبات کمیسیون ماده پنج و شورای عالی شهرسازی، مسئول صدور پروانه‌های ساختمانی است و طبق قانون ملزم به رعایت ضوابط و محدودیت‌های طرح تفصیلی است، اما طی سال‌های گذشته به طور فعال در فرایند فروش تراکم و تغییر کاربری نقش داشته است. به گفته معاون شهرسازی شهردار تهران، از ۸۰ هزار تصمیم اتخاذ شده در این شورا، ۷۰ درصد خارج از ضوابط بوده‌اند.
شورای شهر تهران در پاییز سال ۱۳۹۸ طرحی با عنوان «تعیین ماموریت‌ها و حدود اختیارات و مسئولیت‌های شوراهای معماری مناطق شهرداری» تصویب کرد. در این طرح ۶ ماده‌ای به طور روشن،ترکیب شورای مناطق مشخص شده و این شورا از تصمیمگیری خارج از ضوابط طرح تفصیلی منع شده است. در این مصوبه گفته مسئولیت مصوبات شورای منطقه مناطق بر عهده شخص شهردار منطقه است و تمام اعضای شورا نیز پاسخگو خواهند بود. معلوم نیست این مصوبه در عمل به کجا رسیده، اما دست کم الزام قانونی انتشار کلیه مصوبات این شورا به صورت آنلاین تا الان به جایی نرسیده است. بعید نیست بقیه بندها هم در فرایند فساد در شهرداری معطل مانده باشند.
به جز شورای مناطق البته مسیرهای دیگری هم وجود دارند که به این وضعیت آشفته دامن می‌زند. فرایند خرید و فروش هولوگرام‌ها و بده و بستان تراکم سیار یکی از شناخته‌شده‌ترین و مشهورترین مظاهر فساد در شهرداری است.
فساد تراکم سیار هولوگرام‌ها
ماجرای فروش هولوگرام توسط شهرداری یکی از عبرت‌آموزترین درس‌هایی است که می‌توان درباره مدیریت فساد در یک سازمان آن را بازخوانی کرد.
پدیده هولوگرام از ابتدای دهه ۹۰ در شهرداری تهران فراگیر شد، اما از نیمه دوم دهه ۹۰ به عنوان یک پدیده‌فسادزا شهرت عمومی پیدا کرد. پیش از سال‌های ۹۷ در ادبیات عمومی و رسانه‌‌ای معمولا از واژه «تراکم سیار» به جای «هولوگرام» استفاده می‌کردند.
هولوگرام در واقع برگه اعتباری بود که شهرداری به طلبکاران خود پرداخت می‌کرد. محتوای این برگه تراکم سیاری بود که به جای طلب به طلبکاران پرداخت می‌شد. مثلا شهرداری می‌خواست یک ملک معارض را از یک نفر خریداری کند، اما به جای پول نقد به او برگه‌ای می‌داد که در آن مابه ازای پول، تراکم سیار فروخته می‌شد.
اما طلبکاران با این برگه‌های هولوگرام چه کاری می‌توانند بکنند؟ یک راه استفاده از تراکم سیار است. یعنی ما به ازای تراکمی که به آنها داده شده در یک نقطه‌ای از شهر تقاضای مجوز کنند. البته این به درد همه نمی‌‌خورد. همه بساز و بفروش نیستند و سرمایه لازم برای این کار را ندارند، برای همین ناگزیرند برگه‌های هولوگرام‌دار خود را به کسانی که قصد خرید تراکم دارند بفروشند.
فرصت طلایی برای فساد
در این میان دفاتری به راه افتاد که کارشان واسطه‌گری میان دارندگان هولوگرام و خریداران تراکم بود. در این میان فروشنده هولوگرام که نیاز به پول داشتند، در موضع ضعف قرار می‌گرفتند و خریدار عملا دست بالا را در معامله داشت. به همین دلیل در عمل برگه‌های هولوگرام در بازار واسطه‌گری بخشی از ارزش خود را -بین ۳۰ و گاهی تا ۵۰ درصد- از دست می‌داد. در این میان سود کلانی هم نصیب واسطه‌گرانی می‌شد که در یک بازار غیررسمی و غیرشفاف نرخ تعیین می‌کردند.
حتی مراجع حقوقی و قانونی هم اطلاعات شفافی درباره مبالغی که در این بازار غیررسمی رد و بدل شده ندارند، رقم تسویه‌حساب شهرداری با طلبکاران از طریق هولوگرام در بودجه سالانه شهرداری مشخص است، اما هیچ اطلاعاتی از اینکه چقدر پول در این بازار جابجا شده و چه کسانی منفعت برده‌اند در دست نیست.
روزنامه دنیای اقتصاد در گزارشی که در شهریور ۹۶ منتشر کرده، عدم شفافیت هولوگرام‌ها را نگران‌کننده توصیف کرده و نوشته است: «گزارش‌های اخیر شورای شهر چهارم و مناقشه مربوط به میزان دقیق بدهی شهرداری به طلبکاران از فضای ابهام‌‌آلود بازار هولوگرام اعتباری پرده برداشت. در روز ارائه برنامه محمدعلی نجفی، او سومین بخش بدهی شهرداری را مربوط به هولوگرام‌های اعتباری یعنی بدهی‌ها و صورت وضعیت‌های ثبت نشده شهرداری دانست. به این معنا که طی سال‌های گذشته مجموعه‌ای از اشخاص حقیقی و حقوقی برای مدیریت شهری در حوزه‌های مختلف ماموریتی همچون طرح‌های توسعه شهری خدماتی را ارائه داده‌اند؛ اما به جای پرداخت پول به این اشخاص، هولوگرام‌های اعتباری(تراکم سیار) پرداخت شده است. این اشخاص با داشتن این هولوگرام‌های اعتباری می‌توانند در هر منطقه‌ای از شهر تقاضای صدور پروانه ساختمانی داشته باشند؛ اما از آنجا که اطلاعات مربوط به این هولوگرام‌های اعتباری در دست نیست حتی رده‌های بالای مدیریتی در مدیریت شهری نیز آمار دقیقی از حجم این نوع از بدهی‌های شهرداری در دست ندارند و به همین دلیل حجم دقیق بدهی‌های مدیریت شهری در پایان این دوره به یکی از دغدغه‌های مهم تیم جدید مدیریت شهری بدل شده است.»
برندگان هولوگرام
دو برنده اصلی این معامله خریدار و دلال‌های هولوگرام‌اند، وقتی خریدار می‌تواند به دلیل افت ارزش هولوگرام تراکم را با قیمت پایین‌تر بخرد طبیعی است که از این بازار غیررسمی استقبال کند. تکلیف واسطه‌گران هم مشخص است. چه چیزی بهتر از یک بازار غیر رسمی که به دلال‌ها اجازه می‌دهد هنگام چانه برای پایین آوردن قیمت از خریداران حق حساب بگیرند و به اسم بالا بردن قیمت فروشندگان را سرکیسه کند.
فروشندگان قاعدتا بازنده اصلی این معامله‌اند، اما گفته میشود بعد از مدتی، عملا روال حاکم بر این شد که در فرایند ارزش‌گذاری مطالبات طلبکاران، حاشیه‌ای را به عنوان افت ارزش در نظر می‌گرفتند و ما به ازای آن تراکم می‌دادند. مثلا اگر ارزش واقعی طلب یک فرد یا یک شرکت از شهرداری ۱۰۰ میلیون تومان بود، موقع ارزش‌گذاری آن را ۱۳۰ تا ۱۵۰ میلیون تومان محاسبه به همان میزان تراکم می‌دادند که افت ارزش هولوگرام جبران شود.
این البته به سود شهرداری نبود، اما شهرداری از هولوگرام‌فروشی منفعت بزرگ‌تری داشته و دارد. یکی کاهش فشار بودجه‌ای و رفع و رجوع بدهی‌های نقدی است، طی یک دهه گذشته به دلیل انجام پروژه‌های بزرگ و بالا رفتن هزینه‌های شهرداری عملا تامین منابع یکی از چالش‌های مدیریتی شهرداران بوده است، برگه‌های هولوگرام‌ها بخشی از این چالش را در ده سال گذشته جبران کرده است.
اما منفعت بزرگ‌تر شهرداری از هولوگرام آزادی عمل فروش تراکم است. در خلاء قانونی شهرداری می‌تواند به اعتبار ماده چهارم بند ۲۲ قانون «الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب سال ۱۳۸۴ تراکم بفروشد. در این ماده قانونی هیچ اشاره‌ای به ضوابط شهرسازی یا کمیسیون ماده پنج نشده است.
این بند قانونی بهترین فرصت برای شهرداری بود که تراکم را به صورت سیار بفروشد. وقتی در برگه فروش تراکم، آدرس و پلاک ثبتی وجود ندارد، کمیسیون ماده پنج چگونه می‌خواهد یا می‌هواند آن را با ضوابط طرح تفصیلی تطبیق دهد؟
تراکم سیار یا هولوگرام بهترین فرصت برای شهرداری نیز بود که با حذف بدون زحمت و دردسر سازوکارهای تصویب در کمیسیون است. هر چقدر که می‌خواهد تراکم بفروشد،تا آنجا که سهم هولوگرام‌ها از بودجه غیر نقدی شهرداری به حدود ۳۵ درصد رسید. همین سهم بالا باعث شده تا عملا حذف هولوگرام‌ها برای شهرداری تبدیل به یک معضل جدی شود.
وابستگی مالی شهرداری و نفوذ نهادهای نظامی
بعد از تغییرات شهردار در سال ۱۳۹۶، شهرداری تهران در بخشنامه صدور هولوگرام را ممنوع کرد، اما این بخشنامه، به دلیل وابستگی مالی شهرداری به منابع مالی آن نتوانست برای مدت طولانی دوام بیاورد. حدود دو سال بعد در آبان ۹۷ با تصویب دستورالعمل جدید منابع غیر نقدی در شورای شهر تهران، عملا بخشنامه ممنوعیت هولوگرام موضوعیت خود را از دست داد.
در این میان نباید از نقش نفوذ افراد و نهادهای قدرتمند نظامی در بی‌اثر کردن ممنوعیت هولوگرام غافل شد. در سند راهبردی مبارزه با فساد شهرداری تهران به صراحت به نقش نهادهای نظامی به عنوان خریداران مهم هولوگرام و تراکم سیار اشاره شده است.
برآورد حجم فساد تهاتر
فساد تهاتر در شهرداری تهران البته گسترده‌تر از آن است که محدود به تراکم سیار شود. از سال‌های پیش به موازات معامله تراکم سیار، اموال و املاک شهرداری هم به واسطه دفاتر کارگزاری‌ها به طلبکاران واگذار می‌شد. برآوردی از ارزش فساد جاری در تهاتر شهرداری در دست نیست، اما بر اساس اطلاعات موجود در سند راهبردی مبارزه با فساد شهرداری تهران در دوره‌هایی حجم بده و بستان‌های غیرنقدی تهاترها به ۸۰ درصد بودجه شهرداری می‌رسید. در این میان حق‌العمل قانونی رد و بدل شده در فرایند تهاتر ۳ تا ۵ درصد است، اما در سند شهرداری تهران به صراحت گفته شده دفاتر کارگزاری ۲۵ تا ۳۰ درصد طلب پیمانکاران را به بهانه «تسریع در پرداخت» از آن خود می‌کردند.
با این حساب روشن است که ارزش حق حساب دفاتر کارگزاری بیش از چند هزار میلیارد تومان در سال بوده است.
بازندگان هولوگرام
با این اوصاف مشخص است، شهرداری، خریداران و فروشندگان و البته واسطه‌گران همه از فروش هولوگرام منتفع می‌شوند، اما زیان آن به کل شهر تحمیل میشود. فروش تراکم سیار، بدون محدودیت فضایی و مکانی، در شهری که در ۳۰ سال گذشته به دلیل تراکم و شهرفروشی ظرفیت‌های زیستی‌اش را از دست داده، حکم ضربه نهایی را دارد.
علاوه بر این شکل‌گیری بازارهای غیررسمی و کانون‌های بزرگ فساد با گردش مالی نامعلوم، آثار زیان‌باری روی ساختار اجتماعی جامعه دارد.
فساد و کمیسیون ماده صد
کمیسیون ماده صد یکی دیگر از مظاهر آلوده شدن قانون به فساد در ایران است. این کمیسیون که بر اساس ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، تشکیل شده کارکردی شبیه دادگاه دارد که وظیفه آن رسیدگی به تخلفات ساخت‌وساز در محدوده و حریم شهرها است. ابزار دست کمیسیون جریمه و دستور تخریب یا به اصلاح «قلع» جلوی ساخت‌وسازهای غیرقانونی را بگیرد.
مثلا اگر کسی تراکم مازاد بسازد، از پروانه شهرسازی تخلف کند، تاسیساتی مغایر با کاربری تعیین شده بنا کند، استانداردهای ساخت‌وساز را رعایت نکند و… سر کارش به کمیسیون ماده ۱۰۰ خواهد افتاد.
ترکیب کمیسیون طبق قانون فعلی مرکب از نماینده وزارت کشور، یکی از قضات دادگستری و یکی از اعضای شورای شهر است، قاعدتا نفوذ فساد در چنین ساختاری بباید سیار دشوار باشد، اما در عمل ناکارآمدی و فساد در این نهاد به حدی بالا گرفته که داد مقام‌های عالی‌رتبه در جمهوری اسلامی را هم درآمده است. مقام‌های دولتی از «حذف قریب‌الوقوع کمیسیون ماده ۱۰۰» برای اصلاح امور صحبت می‌کنند. مقام‌های قضایی جسته و گریخته از کشف شبکه فساد در کمیسیون ماده ۱۰۰ خبر می‌دهند. و نمایندگان مجلس صراحتا کمیسیون را عامل تشدید فساد می‌خوانند و می‌گویند:
«شهرفروشی یا تراکم فروشی منافع عده قابل توجهی را در شهرداری تامین می کند، افرادی که در مجموعه شهرداری در گروه‌هایی مانند کمیسیون ماده ۱۰۰ مشغول به فعالیت بوده و به نوعی در ساخت و سازها تخفیف اعمال می‌کنند… متاسفانه به دلیل ضعف در قانون سازنده‌ها به انجام هرگونه تخلف سوق داده شده و کمیسیون ماده ۱۰۰ دردریافت جریمه با اعمال ضرایبی مبلغ تخلف را افزایش یا کاهش می دهد، یعنی زمینه یک رانت گسترده در سطح کشور فراهم میشود.»
در «سند راهبردی مبارزه با فساد شهرداری تهران» کمیسیون ماده ۱۰۰ جزو بزرگ‌ترین گلوگاههای فساد در شهرداری معرفی شده است. اما چرا نهادی که برای ضمانت قانون در شهر تاسیس شده، خود تبدیل به کانون فساد میشود؟
تعارض منافع در کمیسیون ماده ۱۰۰
در بودجه سالانه شهرداری ردیفی تحت عنوان «جریمه‌های کمیسیون ماده ۱۰۰» وجود دارد. در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ شهرداری تهران بیش از ۳۰۰ میلیارد تومان روی درآمدهای جریمه‌های کمیسیون حساب باز شده است. معمولا عملکرد این ردیف بودجه، بیش از رقم پیش‌بینی شده است، یعنی درآمد شهرداری از محل این جریمه‌ها اغلب بیشتر از چیزی میشود که در بودجه پیش‌بینی می‌کنند.
با این حساب روشن است که تخلف ساختمانی نه فقط برای بساز و بفروش‌ها و مالکان، بلکه برای شهرداریها هم منفعت دارد.
روی کاغذ شهرداری نقش مهمی در کمیسیون ندارد. اعضای کمیسیون را نماینده دولت، نماینده قوه قضائیه و نماینده شورای شهر تشکیل می‌دهند، اما در عمل شهرداری از روش‌هایی مثل کنترل ورودی و خروجی پرونده‌ها به کمیسیون،ارائه نظرهای مشورتی و ارائه گزارش‌های فنی در عمل کمیسیون را ابزاری در دست خود درآورده است.
شهرداری برای تضمین منافع خود، در طول و عرض کمیسیون ماده ۱۰۰، نهادهای فرعی ساخته که عملا پرونده‌ها را تخلف را از مسیر قانونی منحرف و به نفع شهرداری حل و فصل می‌کنند.
کمیسیون توافقات، یکی از این نهادها است که خارج از سازوکار طرح مساله در کمیسیون اصلی درباره مبلغ جریمه با مالکان توافق می‌کنند. کمیسیون توافقات شهرداری هیچ وجاهت قانونی ندارد، به همین دلیل در عمل بسیاری از توافقات به صورت غیررسمی انجام میشود. اعضای کمیسیون توافقات می‌توانند با استفاده از ابزار جریمه سنگین یا حتی دستور تخریب، مالکان را راضی کنند که جریمه مورد نظر آنها را بپذیرند یا حتی رشوه بدهند.
ارزش مالی تصمیمات کمیسیون ماده ۱۰۰
طبق قانون کمیسیون ماده صد می‌توان چهار نوع حکم صادر کند.
ولی حکم تخریب است که در عمل صادر نمی‌شود. در قانون هم اگرچه راه صدور حکم تخریب بر عهده کمیسیون گذاشته شده، ولی چند بار تاکید شده در صورت عدم پرداخت جریمه حکم تخریب صادر شود.
دوم، برای اضافه بنای زائد در اراضی مسکونی که لزومی به تحریب ندارد جریمه‌ای بین نصف تا ۳ برابر ارزش معاملاتی اضافه بنای در نظر گرفته شده.
سوم، برای اضافه بنای زائد در اراضی تجاری، صنعتی و اداری جریمه‌ای بین «۲ تا ۴ برابر ارزش معاملاتی ساختمان» پیش‌بینی شده.
و چهارم، طبق تبصره ۴، در مورد احداث بنای بدون پردانه، جریمه‌ای معادل یک دهم ارزش معاملاتی به عنوان جریمه تعیین شود.
از میان این چهار حکم تقریبا تنها حکم پیش‌بینی‌شده در تبصره چهارم صادر و اعمال میشود. طبیعی است در شهری که ارزش یک متر مربع آپارتمان در آن بالغ متجاوز از چند ده میلیون تومان است، ساخت اضافه بنا ولو به قیمت پرداخت جریمه‌آی معادل یک دهم ارزش آن برای مالکان ارزش اقتصادی قابل ملاحظه‌ای دارد.
طبق آمار بانک مرکزی متوسط قیمت یک متر واحد مسکونی در منطقه یک تهران در آذر ۱۴۰۰ حدود ۶۹ میلیون تومان بوده است. با این حساب ارزش ۲۰۰ متر بنای اضافی در یک ساختمان بیش از ۱۵ میلیارد تومان خواهد شد. اگر مالک جریمه ۱/۵ میلیاردی شهرداری را بپردازد و فرض کنیم ۳/۵ میلیارد تومان هم برای ساخت این اضافه بنای ۲۰۰ متری هزینه کند، باز هم دست آخر دست کم ۱۰ میلیارد تومان سود به دست خواهد آورد.
در چنین شرایطی طبیعی است که کمیسیون ماده ۱۰۰ به جای آنکه عامل اجرای قانون در شهر باشد، تبدیل به نهادی شود که وظیفه خود را تضمین منافع بساز و بفروش‌ها و شهرداریها تعریف می‌کند.
جمع‌بندی
۱۱۴ سال پس از تاسیس بلدیه، شهرداری تبدیل به یکی از مظاهر فساد اداری در ایران تبدیل شده است. فسادی که به خصوص از پایان دهه ۱۳۶۰ خورشیدی روز به روز گسترده‌تر و پیچیده‌تر شده و میشود.
شواهد و قرائن و مطالعات و تحقیقات پراکنده‌ای که تا کنون انجام شده نشان از آن گستردگی فساد در شهرداری‌های ایران به طور عام و شهرداری تهران به طور خاص دارد. سطح ادراک و تجربه فساد در شهرداری بیش از سایر نهادها و دستگاه‌های اداری در ایران ارزیابی میشود.
چنانکه در این گزارش شرح داده شد یکی بزرگ‌ترین کانون‌های فساد در شهرداری -که در ادبیات رسمی- به آنها گلوگاه‌ها هم گفته میشود، در بخش شهرسازی و ساخت‌وساز حاکم است. فساد گسترده در لایه‌های گوناگون نهادها و کمیسیون‌هایی که طبق قانون برای دفاع از حقوق شهر تاسیس شدهاند، عملا شان مدیریت شهری را به مدیریت فساد و تخلفات قانونی و فراقانونی تقلیل داده است. نهادهایی مانند کمیسیون ماده پنج که وظیفه آن تصویب و نظارت بر طرح‌های توسعه شهری (طرح جامع و طرح تفصیلی) است، یا کمیسیون ماده ۱۰۰ که طبق قانون مسئول مجازات متخلفان از قانون است، طی سال‌ها به حیات خلوت‌های بزرگ برای دور زدن قانون تبدیل شدهاند. نهادهایی که تحت نفوذ واسطه‌گران و کارچاق‌کن‌ها منافع شهر را قربانی منافع سوداگران و بساز و بفروش‌ها کرده‌اند.
علاوه بر اینها سازوکار اداره مالی شهر هم به هرج و مرج و فساد دامن زده است. پدیده‌هایی مانند تهاتر و برگه‌های هولوگرام از یک‌سو باعث رواج پدیده فروش تراکم سیار در سطح شهر شده و از سوی دیگر دست‌مایه شکل‌گیری نهادهای فاسد واسطه‌گر تحت عنوان دفاتر کارگزاری شدهاند. در حالی که گردش مالی این نهادهای واسطه‌گر به هزاران میلیارد تومان در سال می‌رسد، هیچ نظارتی بر بده و بستان‌هایی که تحت عنوان «حق‌العمل» یا «هزینه تسریع پرداخت» وجود ندارد.
در کنار اینها واگذاری اختیار به تصمیمگیری و نبود نظارت بر عملکرد فراقانونی تشکیلاتی مانند شورای معماری مناطق نیز عملا به گسترش و پراکندگی فساد در سطح مناطق دامن زده است.
در چنین شرایطی، سال‌ها است نامزدهای عضویت در شورای شهر با شعار مبارزه با فساد در انتخابات رای می‌آورند. سرفصل برنامه‌های شهرداران برای اداره شهر مبارزه با فساد است. تا کنون ده‌ها مصوبه، طرح و قانون به نام مبارزه با فساد در شهرداریها تهیه و تصویب شدهاند. حتی در مقاطعی شهرداران برای ممنوعیت سازوکارهای مفسده‌برانگیزی مثل ممنوعیت «برگه‌های هولوگرام» دستور و بخشنامه صادر کرده‌اند، اما هیچ کدام از این مصوبات و بخشنامه‌ها به نتیجه نرسیده‌اند.
درباره انگیزه‌های مدیران برای مدیریت فساد در شهرداری تردیدهای زیادی وجود دارد، اما فراتر از انگیزه‌ها، یکی از مهم‌ترین موانع مبارزه با فساد در مدیریت شهری اعتیاد ساختار مالی شهرداری فساد و تخلفات فراقانونی است.
بودجه شهرداری تهران رسما متکی به تراکم‌فروشی، تغییر کاربری و جریمه‌ها و مبلغی است که سوداگران و بساز و بفروش‌ها تامین می‌کنند. هزینه خرید تراکم یا پرداخت حق حساب رسمی و غیررسمی شهرداری و کارگزاران شهری در مقابل ارزش افزوده ساخت‌وسازهای فراقانونی، به حساب نمی‌آید.
در چنین وضعیتی شهرفروشی، برای شهرداری و سوداگران یک بازی دو سر برد است. در این بازی برد – برد مدیر خوب کسی است که بتواند با فروش تراکم بیشتری بفروشد، قانون را بهتر دور بزند، پرونده‌ها را در صورت امکان از مسیر بررسی در کمیسیون‌های قانونی خارج کند، یا دست کم آنها را به نفع بساز و بفروش‌ها هدایت کند.
مبارزه با فساد در ساختار شهرداری‌های ایران یک پروژه پیچیده و دشوار چند وجهی است. پیش‌برد چنین پروژه‌ای نیازمند تلاش همزمان برای اصلاح قوانین، تضمین شفافیت و اصلاح ساختار مالی شهر است. هیچ کدام از این اقدامات به تنهایی در مقابل جریان قدرتمند فساد فراگیر در مدیریت شهری کارساز نیست.
تجربه نشان داده اصلاح قانون به تنهایی راه به جایی نمی‌برد. ارزش مالی ساخت و سازهای فراقانونی آن‌قدر بالا است که می‌تواند از میان سدهای قانونی، راه گریزی برای خود ایجاد کند. این ارزش مالی در واقع همان مغناطیس فساد است که طی سه دهه پای قدرتمندترین نهادهای نظامی و سیاسی را به ساخت‌وسازهای شهری باز کرده است؛ نهادهایی که با پشتوانه حمایت هسته مرکزی قدرت در جمهوری اسلامی، از قدرت اعمال نفوذ در لایه‌های مختلف مدیریت شهری برخورداند و تجربه نشان داده در مواقع لزوم از نفوذ خود برای حل و فصل پرونده‌ّای موردی و عقد قراردادهای کلان با شهرداریها استفاده می‌کنند.
در این شرایط مبارزه با فساد گسترده در شهرداری تنها در صورتی شانس موفق دارد که بخشی از یک برنامه ملی برای اصلاح ساختار سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایران تعریف شود.
پیوست: فرایندهای فساد شهرسازی در سند مبارزه با فساد در شهرداری
در سند مبارزه با فساد در شهرداری، علاوه بر معرفی گلوگاههای فساد، شرحی از فرایندها و شیوه‌های متداول فساد در شهرداری توضیح داده شده است. در این سند موارد ذکر شده مرتبط با فساد شهرسازی به ترتیب زیر شرح داده شدهاند.
۱- فساد در فرایند تصمیمگیری در کمیسیون ماده پنج و شورای معماری مناطق
- اعضای شورای عالی شهرسازی و کمیسیون ماده پنج تقریبا یکی هستند و اگر مصوبه‌ای را خلاف قانون بدانند، ابطال می‌کنند، در حالی که در گذشته این اقدام به شکل موثر انجام نمی‌شد.
- بر اساس مصوبات کمیسیون ماده پنج، در راستای کسب درآمد برای شهرداری، تغییراتی در طرح تفصیلی صورت گرفته است که از لحاظ کارشناسی قابل دفاع نیست و طرح جامع را به عنوان سند فرادست نقض کرده است.
- در استان‌ها به جای شهردار، استاندار عضو کمیسیون است. عضویت شهردار تهران در کمیسیون به عنوان ذی‌نفع می‌تواند محل اشکال باشد.
- مصوبات خلاف طرح جامع در کمیسیون ماده پنج ظاهر قانونی دارند و بر همین اساس اجرا شدهاند اما اگر در دیوان عدالت اداری بررسی می‌شد قابل ابطال بود.
- تشکیل دبیرخانه کمیسیون ماده پنج در شهرداری، می‌تواند زمینه نفوذ افراد با انگیزه‌های فساد و تخلف را بیشتر فراهم کند.
- اجرای بلندمرتبه‌سازی، بر اساس طرح جامع مصوب سال ۱۳۸۷، در اختیار شورای عالی معماری و شهرسازی وزارت مسکن بوده است. اما در شهرداری از طریق کمیسیون ماده پنج، عموماً با هدف درآمدزایی دور زده شده است. ساختمان‌های مناطق یک و ۲ و ۳ هیچ کدام بر اساس ضوابط بلندمرتبه‌سازی نیست. این خود زمینه ساز فساد بوده است.
- به دلیل اختلاف دیدگاه بین دولت و شهرداری، درباره برخی تکالیف که در طرح جامع مطرح شده (مثل گسل‌ها و بلندمرتبه‌سازی‌ها)، تخلفات گسترده از طرح تفصیلی، از سوی شهرداری می‌تواند رخ دهد. این تخلفات برای شهرداری محل درآمدزایی و گاهی فساد میشود.
- تشکیل شورای معماری مناطق با اختیاراتی موازی کمیسیون ماده پنج است
- درکلیت شورای معماری مناطق ابهام وجود دارد. تقریباً اعضایش مشخص نیست چه کسانی هستند و چه موضوعاتی در آن مطرح میشود. تغییرات نسبت به طرح تفصیلی و تراکم و تغییر کاربری را در همان شورا تصویب می‌کردند و به کمیسیون نمی‌فرستادند که کاملا غیرقانونی بوده و کمیسیون چنین اختیاری ندارد. اعضای شورا همه عضو منطقه هستند که بسیاری از ناهنجاری‌های شهر از شورای معماری مناطق حاصل شده است.
- فساد و واسطه‌گری حول شورای معماری خیلی بیشتر اتفاق می‌افتد چون نفوذ در سیستمی که دارای ابهامات زیادی است، بسیار آسان‌تر است.
- در موارد قابل توجهی که شهردار منطقه صورت‌جلسات (شورای معماری منطقه) را امضا نکرده باشد مسئولیتی متوجه او نبوده و با امضای بقیه اعضای شورا، مجازات احتمالی ناشی از فساد در آن، میان اعضای کمیسیون ماده پنج تقسیم میشود.
- گلوگاههای فساد در شورای معماری: دبیر شورای معماری، ضوابط پیچیده، نحوه کارشناسی و محاسبه عوارض تخلفات (مصوبات جدید شورا کمی کار را سهل کرده). کنترل فساد در شورای معماری از طریق سیستماتیک کردن پیگیری پرونده‌ها، هر اختیاری که تفویض میشود باید شفاف و از طریق سیستم باشد.
۲- فساد در فرایند تعیین تراکم و تعداد طبقات در پروانه ساختمانی (صدور پروانه)، تایید اجرای ضوابط در صدور پایان کار و خدمات‌رسانی دفاتر خدمات الکترونیک
- حوزه شهرسازی مستعدترین حوزه برای وقوع فساد است، ۷۹ درصد درآمدهای شهرداری از این معاونت تامین میشود که مربوط به انواع پروانه‌ها اعم از تخریب، نوسازی و پایان کار میشود و در ارتباط مستقیم با تعداد زیادی از شهروندان است.
- در شهرسازی رشوه بیشتر وجود دارد و پارتی‌بازی خارج از ضوابط کمتر امکان دارد نتیجه‌بخش باشد.
- برای یک موضوع، بخشنامه‌های مختلفی از سال‌های قبل تاکنون وجود دارد. لذا وقتی مافوق دستور می‌دهد برابر ضوابط عمل شود، دست کارشناس بازاست تا با ارجاع به هرکدام به نوع متفاوتی عمل کند.
- کارشناس بازدید مناطق (صدور پروانه) می‌تواند با گرفتن رشوه تخلفات را اعلام نکند. و هم اکنون که بازدیدها به دفاتر خدمات سپرده شده، این نوع تخلفات ممکن است در دفاتر اتفاق افتد که از حوزه نهادهای نظارتی شهرداری دور هستند.
- قبل از صدور حکم درباره بعضی از تخلفات مالک در منطقه، با پرداخت مبلغی، تخلف را «تثبیت» کرده و به ماده صد فرستاده نمی‌شود. این کار به طور گسترده در مناطق اتفاق می‌افتد که گاهی با هدف درآمدزایی و گاهی با هدف دریافت رشوه است.
- تخلفات لاینحل مثل حذف کامل نورگیر، به دلیل ضعف نظارت در زمان ساخت، حتی با ارجاع به شورای معماری یا کمیسیون ماده صد هم قابل حل نیست. بنابراین، مناطق برای اینکه با انباشت پرونده‌های لاینحل مواجه نشوند و از سویی درآمدزایی برای منطقه هم باشد، سعی می‌کنند با دریافت جریمه، در خود منطقه تخلف را رسیدگی کنند. این موضوع خود می‌تواند گلوگاه فساد باشد.
- در مراحل مختلف صدور پروانه و اخذ پایان کار، و در بخش‌های مختلف بازدید، برای صدور دستور نقشه، صدور پایان کار، محاسبه عوارض و… فرد یا افرادی می‌توانند تخلف کنند.
- گاهی اتفاق می‌افتد که از سوی کارکنان شهرداری به مالک برای مراجعه به شعبه خاصی از دفاتر فشار می‌آورند زیرا که خود آن شخص در آن دفتر نفوذ داشته است.
۳- فساد در فرایند تهاتر (هولوگرام، تراکم سیار و شرکت کارگزاری)
- واگذاری دفاتر خدمات الکترونیک معمولاًبا رانتها و اعمال فشارهایی صورت می‌گیرد.
- اخذ حق حساب توسط معاونت مالی برای وصل کردن بدهکار و طلبکار شهرداری (تهاتر) و انجام قیمت‌گذاری آن.
- طبق قانون، شهرداری می‌تواند اموال خود را به سازمان‌ها و شرکتهای خود واگذار کند. که آن شرکت هم به عنوان کارگزار (مانند شرکت جهان) می‌تواند ملک‌ها را به بدهکاران شهرداری واگذار کند و در ازای این کار ۵درصد به عنوان حق‌العمل جابجایی دریافت می‌کند. اینکه کارگزار حق‌العمل را از شهرداری بگیرد یا از پیمانکار مشخص نشده. از آنجایی که در شورا تصویب شده بود برای این مبلغ، ۳درصد از بودجه شهرداری تخصیص داده شود. در عمل این مصوبه اجرا نشده و کارگزاری‌ها را تشویق به اخذ حق‌العمل از پیمانکاران می‌کردند.
- در این شیوه اختیار پرداخت از دست شهرداری منطقه خارج شده و به شرکتهای کارگزاری واگذار شده بود. به طور مثال شرکت جهان به منظور تسریع در پرداخت به پیمانکار، مقداری از بدهی پیمانکار را به نفع خود کسر می‌کرد. و این عددها به تدریج اضافه شده تا به ۲۵ تا ۳۰ درصد می‌رسید.
- به کار گرفتن این شیوه باعث شد که املاک شهرداری به مرور کاهش یافته و به غیر از ردیف پرداخت حقوق‌ها، تا ۸۰درصد بودجه شهرداری غیرنقدی شد و در اختیار شرکتهای کارگزاری قرار گرفت.
- زمانی که شهرداری املاکی برای تهاتر بدهی خود نداشت، مالکان را تشویق به پرداخت نقدی عوارض یا جواز ساختمان در قالب تراول یا چک بانکی تضمین شده به شهرداری می‌کرد که در ازای آن تخفیف می‌گرفتند. سپس این چک‌ها را به شرکتهای کارگزاری واگذار کرده که در واقع شهرداری از یک طرف به علت تشویق به پرداخت نقدی، به ازای هر پرداخت ، ۲۳درصد تخفیف قائل شده و از سوی دیگر به واسطه سیستم پرداخت بدهی‌ها با واسطه کارگزاری‌ها ،که حق‌العمل خود را از پیمانکاران می‌گرفتند، باید هزینه صورت‌وضعیت‌های پیمانکاران را با مبالغ بیشتر از واقع (زیرا پیمانکاران هزینه این حق‌العمل را به مبلغ صورت وضعیت اضافه می‌کردند) نیز پرداخت نماید. در نتیجه هم هزینه‌ها و قیمت تمام‌شده کارها افزایش یافته و هم درآمد کاهش پیدا می‌کرد.
- طبق قانون اگر شهردار منطقه در جواز تخفیف می‌داد نباید به کارگزاری واگذار می‌کرد بلکه باید درآمد را مستقیم به خزانه واریز می‌کرد. در این راستا شرکتهای کارگزاری به واسطه دلالانی در مناطق فیش‌های مربوطه را جمع آوری کرده و بیشتر تخفیف می‌دادند. در واقع بدین ترتیب درآمد شهرداری را از ورود به حساب منطقه منحرف می‌کردند. بعد فیش‌ها را به پیمانکاران خاصی می‌دادند و سهم بیشتری از این بازار می‌گرفتند. و در این میان ممکن بود معاون مالی منطقه هم با گرفتن درصدی برای فرستادن فیش به شرکتهای کارگزاری، درگیر فساد شود.
- در برخی موارد هولوگرام به ازای کار یا پروژه‌ای که اصلاً وجود نداشت صادر می‌شد. هولوگرام سیار به ازای بدهی به نهادهای نظامی و یا اشخاص واگذار می‌شد و یا با تغییر کاربری زمین آنها موافقت می‌کردند.
۴- فساد در فرآیند تصمیمگیری در کمیسیون توافقات شهرداری مناطق، صدور آرای تخلفات در کمیسیون ماده ۱۰۰ و اجرای آن در مناطق
- کمیسیون توافقات مطلقاً در قانون دیده نشده است. در متن قانون گفته شده، شهرداری می‌تواند پرونده تخلف را به کمیسیون ماده ۱۰۰ بفرستد و تاکید الزام‌آور برای ارجاع پرونده‌های تخلف ذکر نشده است و در واقع قانون در این مورد سکوت کرده است، بنابراین شاید نتوان گفت تخلف است، ولی رویه ارسال پرونده تخلفات به کمیسیون ماده ۱۰۰ بوده و تثبیت در منطقه فضای غیر شفافی ایجاد می‌کند.
- گزارش کارشناس مشاور شهرداری در حکمی که در ماده ۱۰۰ صادر میشود، می‌تواند بسیار تاثیرگذار بوده و محمل فساد باشد.
- رای قلع و قمع عملا هیچ وقت اجرا نمی‌شود، زیرا عموما به لحاظ فنی و اجتماعی قابل اجرا و شدنی نیست. برای اجرای حکم قلع و قمع باید با هماهنگی‌های زیادی صورت بگیرد. گاهی با شکایت مالک به دیوان ارجاع داده میشود و دیوان حکم را ابطال می‌کند، در رفت و آمد بین شهرداری و دیوان، نفع مالک متخلف تامین میشود. زیرا مالک بهره‌برداری از ملک را انجام می‌دهد و فقط امکان فروش ندارد.
- در صدور رای کمیسیون ماده صد معمولا تخلف صورت نمی‌گیرد. با این وجود، گاهی لابی‌های سنگینی از سوی مالکان قدرتمند و سیاسی میشود، این اثرگذاری معمولا به این صورت است که توضیحاتی می‌دهند که روی حکم تاثیر بگذارد.
- پس از صدور حکم در کمیسیون ماده صد، به جای اجرای حکم (تخریب)، در کمیسیون توافقات مبلغی تعیین و از مالک متخلف دریافت می‌کنند که حکم به «تثبیت» بنا داده و حکم را اجرا نمیکنند.
- در احکام تخلفات، اعمال نفوذ از سوی اعضای شورا و ذی‌نفوذان و … در دیدار با شهردار و مدیران صورت می‌گیرد (این نوع تخلفات به جیب فرد ذی‌نفوذ می‌رود).
- اجرای حکم ماده صد در سامانه وارد میشود در حالی که هیچ کاری انجام نشده و پرونده بسته میشود.
